II OSK 379/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2564/15 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2564/15, oddalił skargę K. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2015 r., którą - powołując się na art. 42 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane – udzielono pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku jednorodzinnego o wymiarach 9,50 m na 10 m, znajdującego się na działce nr [...] przy [...] w W. Organy administracji obu instancji przyjęły, że obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. Organ odwoławczy wyjaśniając podstawy takiego ustalenia, które było sprzeczne z twierdzeniem skarżącej, że budowa tego budynku nie była ukończona do 8 grudnia 1998 r., przede wszystkim zaznaczył, że można uznać, iż budowa budynku została zakończona, gdy do wykonania pozostały roboty wewnątrz budynku. W związku z tym wskazał, że z oceny technicznej sporządzonej w grudniu 1998 r. przez J. Z. wynika, że w piętrowym budynku, posiadającym ściany, dach, okna, obróbki blacharskie oraz zaopatrzonym w ujęcie wody pitnej, kanalizację i instalację elektryczną, był wykończony parter, a do wykończenia pozostało piętro. Ponadto stwierdził, że o tym, iż budowa budynku nie została zakończona do 1 stycznia 1995 r. nie świadczy treść aktu notarialnego zawierającego umowę zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działkę, na której ten budynek się znajduje, z [...] września 1994 r., w którym stwierdzono, że działka ta jest niezabudowana. Zdaniem organu taka treść aktu notarialnego nie musi odzwierciedlać rzeczywistego stanu rzeczy, co wytłumaczył tym, że budynek, którego dotyczy sprawa, został wybudowany samowolnie i z tego powodu nie został ujawniony w księdze wieczystej, w oparciu o którą sformułowano umowę. W końcu organ odwoławczy wskazał, że o istnieniu budynku przed 1 stycznia 1995 r. świadczy zdjęcie lotnicze z 1992 r. W skardze skarżąca kwestionowała ustalenie, że budowa budynku, którego dotyczy sprawa, została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. Twierdziła, że z aktu notarialnego zawierającego umowę zniesienia współwłasności nieruchomości obejmującej działkę, na której ten budynek się znajduje, z [...] września 1994 r. oraz z oceny technicznej sporządzonej w grudniu 1998 r. przez J. Z. wynikają odmienne, niż przyjął to organ odwoławczy wnioski. Ponadto powołała się na pismo H. S. złożone w innym postępowaniu administracyjnym i dołączony do niej dokument geodezyjny z lutego 1993 r., mający potwierdzać, że wówczas działka nr [...] nie była zabudowana domem. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu administracji co do tego, że o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. można mówić także wtedy, gdy pozostają do wykonania roboty budowlane, mające charakter robót wykończeniowych, przy czym przyjął, iż chodzi o takie, które same w sobie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ponadto Sąd pierwszej instancji zaakceptował poczynione przez organy administracji, w szczególności organ odwoławczy, ustalenia dotyczącego tego, że budowa budynku, którego dotyczy sprawa, została zakończona w przyjętym znaczeniu przed 1 stycznia 1995 r. Skarżąca w skardze kasacyjnej od tego wyroku, zaskarżając go w całości, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, mianowicie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. przez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprawidłowym zdefiniowaniu pojęcia "zakończenie budowy" oraz podniosła szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przytaczając podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie: - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na licznych sprzecznościach stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu ze stanem faktycznym, nieodniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących tego, że budynku, którego dotyczy sprawa, nie było w 1993 r. na działce nr [...] oraz tego, że nie był on wykończony do 8 grudnia 1998 r., - art. 1 § 1 i 2 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 74 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji i oddaleniu skargi, - art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie zobowiązał organu administracji do uzupełnienia akt o dokument, który pozwoliłby na ustalenie daty zakończenia budynku, którego dotyczy sprawa, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, polegające na uznaniu, że budowa domu, którego dotyczy sprawa, została zakończona, - art. 133 § 1 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o część dowodów i przez pominięcie innych dowodów, mianowicie aktu notarialnego z [...] września 1994 r., oceny technicznej sporządzonej w grudniu 1998 r. przez J. Z. oraz pisma H. S. i dołączonego do niej dokumentu geodezyjnego z lutego 1993 r. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uczestniczka postępowania H. S. na rozprawie przed NSA wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) przez błędną jego wykładnię, polegającą na nieprawidłowym zdefiniowaniu pojęcia "zakończenie budowy", nie jest zasadna. NSA rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. można mówić także wtedy, gdy pozostają do wykonania roboty budowlane, mające charakter robót wykończeniowych, które same w sobie nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Ustawodawca przyjmując w powołanym przepisie o charakterze przejściowym, jako kryterium od którego zależy zastosowanie Prawa budowlanego w nowym brzmieniu, zakończenie budowy przed 1 stycznia 1995 r., nie podał żadnych wskazówek mających na celu wyjaśnienie tego kryterium. W związku z tym należy przyjąć znaczenie użytego zwrotu w języku powszechnym. Doświadczenie życiowe zaś wskazuje, że w przypadku niewielkich obiektów budowlanych, przeznaczonych do użytkowania przez inwestora i jego rodzinę, a więc np. domów jednorodzinnych, często jest tak, że budynek po wybudowaniu jest użytkowany, mimo że nie wszystkie jego pomieszczenia są wykończone. Mimo tego mówi się, że budowa została już zakończona oraz że pozostały do wykonania roboty wykończeniowe. Uzasadnione jest więc przyjęcie, że w powołanym przepisie chodzi także o takie sytuacje. W ocenie NSA nieuprawniona jest zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sugestia, że o zakończeniu budowy powinny świadczyć konwencjonalne czynności w postaci zawiadomienia o zakończeniu budowy właściwego organu administracji lub uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stanowisko to jest niezasadne, gdyż nie uwzględnia tego, że art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy obiektów budowlanych realizowanych w warunkach tak zwanej samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W związku z tym do oceny tego rodzaju inwestycji nie można stosować instytucji prawnych przewidzianych w przypadku prowadzenia robót budowlanych zgodnie z prawem, a więc po uzyskaniu odpowiedniej zgody budowlanej. Pozostałe podstawy kasacyjne w istocie dotyczą jednej kwestii, mianowicie tego, czy zgodne z prawem jest ustalenie, że budowa budynku, którego dotyczy sprawa, została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. W ocenie NSA argumenty powołane w skardze kasacyjnej nie podważają skutecznie ustaleń organu odwoławczego zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji. Pierwszorzędne znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma dowód z oceny technicznej sporządzonej w grudniu 1998 r. przez J. Z. Faktem jest, że autor tej oceny stwierdza w niej, że budowę rozpoczęto w 1986 r. "i nie ukończono do chwili obecnej". Jednakże opisuje on też dokładnie, jak budynek w grudniu 1998 r. wyglądał i z tego opisu wynika, że wykończony i użytkowany był parter, zaś niewykończone było piętro. W związku z takimi okolicznościami można uznać, że budowa tego budynku została zakończona w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazana ocena techniczna została wprawdzie sporządzona w grudniu 1998 r., jednakże organ administracji trafnie zauważył, że wcześniejsze istnienie budynku potwierdza zdjęcie lotnicze. Zaznaczyć należy, że jest to szczególne zdjęcie, mianowicie przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na którym znajduje się urzędowe poświadczenie, że do tego zasobu przyjęto je w 1992 r. Ponadto z porównania tego zdjęcia z innymi dokumentami, w szczególności z rysunkiem zagospodarowania działki, stanowiącym część inwentaryzacji, będącej załącznikiem do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2015 r., wynika, że przedstawia ono budynek, którego dotyczy ta decyzja. Trafne jest też stanowisko organu odwoławczego, według którego fakt, że istnienie budynku, którego dotyczy sprawa, nie zostało odnotowane w akcie notarialnym zawierającym umowę zniesienia współwłasności nieruchomości z [...] września 1994 r., może wynikać z tego, że budynek ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Brak pozwolenia na budowę i związanej z tym dokumentacji projektowej oraz powykonawczej może powodować, że budynek nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków, którą co do zasady w zakresie budynków prowadzi się w oparciu o decyzje o pozwoleniu na budowę i decyzje o pozwoleniu na użytkowanie (art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. i oraz lit. j, a także pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), co z kolei mogło spowodować, że nie ujawniono tego budynku w księgach wieczystych, gdyż według art. 26 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2018 r. poz. 1916 ze zm.) podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane katastru nieruchomości, czyli z ewidencji gruntów i budynków. Te okoliczności mogą też wyjaśniać to, że na dokumencie geodezyjnym pochodzącym z lutego 1993 r., na który skarżąca powołała się w skardze oraz obecnie powołuje się w skardze kasacyjnej, również nie został ujawniony budynek, którego dotyczy sprawa. W świetle wskazanych okoliczności nie mają istotnego znaczenia nieścisłości w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz fakt, że Sąd pierwszej instancji nie przeanalizował szczegółowo wszystkich dowodów. Istotne jest, że zaakceptował stanowisko organu odwoławczego odnośnie do ustalenia daty zakończenia budowy budynku, którego dotyczy sprawa, oraz do istotnej kwestii, że budowa ta została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. w odniesieniu do parteru budynku, zaś do wykończenia pozostało piętro budynku. Odnosząc się do wskazywanych w skardze kasacyjnej sprzeczności pomiędzy stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a innymi dokumentami zauważyć należy, że nie wyjaśnia się, jakie one mają znaczenie dla ustalenia dotyczącego sposobu i czasu zakończenia budowy budynku, którego dotyczy sprawa. Formułując te zarzuty pomija się też to, że sporny budynek nie jest jedynym obiektem budowlanym, który znajduje się na działce nr [...]. Z wyroku NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3001/14, wynika, że toczyło się też postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 1999 r., przewidującego rozbudowę budynku gospodarczego. W tych okolicznościach fakt, że na tej nieruchomości były prowadzone roboty budowlane po 1 stycznia 1995 r. w tym takie, które prowadziły do zmiany sposobu ogrzewania budynku, nie oznacza, że były to roboty budowlane świadczące o tym, że budowa budynku, którego dotyczy sprawa, nie została zakończona przed 1 stycznia 1995 r. W końcu wskazać należy, że trafnie wytknięto Sądowi pierwszej instancji, że w uzasadnieniu wadliwie stwierdza, że W. S. złożył na rozprawie przed tym Sądem oświadczenie. Z protokołu rozprawy wynika, że na rozprawę stawiła się uczestniczka postępowania H. S., która złożyła oświadczenie przypisywane W. S. Wskazane uchybienie nie ma więc istotnego wpływu na wynik sprawy. Zaznaczyć należy, że z art. 184 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może oddalić skargę kasacyjną także wtedy, gdy mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż mimo uchybień w zakresie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, iż ustalenia organów administracji odnośnie do czasu wybudowania budynku, którego dotyczy sprawa, zostały poczynione zgodnie z prawem. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym, na podstawie art. 184 p.p.s.a., podlega oddaleniu.