II OSK 1815/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski, Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska- Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2539/18 w sprawie ze skargi Z. K. i Z. K. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2539/18, w sprawie ze skargi Z. K. i Z. K., na skutek skargi Z. K. stwierdził nieważność punktu pierwszego decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i oddalił skargę Z. K. w pozostałym zakresie, zaś skargę Z. K. oddalił w całości. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] sierpnia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Z. K. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r., którą na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1474) udzielono Burmistrzowi [...] pozwolenia na realizację inwestycji drogowej, w punkcie pierwszym uchylił tę decyzję w zakresie odmowy nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności i orzekając w tym zakresie co do istoty nadał decyzji organu pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności, a w punkcie drugim utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie w mocy. Uzasadniając decyzję w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego rygoru natychmiastowej wykonalności Minister przedstawił argumentację, z której wynika, że w jego ocenie odmowa nadania rygoru wykonalności przez Wojewodę narusza art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] sierpnia 2018 r. w punkcie pierwszym, czyli w zakresie, w jakim w tej decyzji uchylono odmowę nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności i nadano decyzji organu pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności uznał, że w tym zakresie zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo, mianowicie art. 139 k.p.a., gdyż została wydana na niekorzyść strony odwołującej się. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł Minister Inwestycji i Rozwoju, zaskarżając ten wyrok w części, w jakiej stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Przytaczając podstawy kasacyjne organ administracji zarzucił naruszenie przepisów postępowania to jest: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie pierwszym zaskarżonej decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 k.p.a., - art. 145 § 1 pkt 2 wz. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, jakie skutki społeczne lub gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności spowodowały rażące naruszenie przez organ odwoławczy zakazu orzekania na niekorzyść. Uzasadniając skargę kasacyjną wywiedziono, że zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego może być uznane za naruszenie prawa, ale nie za rażące naruszenie prawa. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki naruszenia prawa. Dalej przedstawiono stanowisko, że żadna z tych okoliczności w sprawie nie miała miejsca. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazania w tym zakresie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o zawieszenie postępowania, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż doszło do rażącego naruszenia art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). Zgodzić się należy ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że rygor natychmiastowej wykonalności "funkcjonuje tylko do czasu uzyskania przez decyzję waloru ostateczności" oraz że nadany przez Ministra rygor natychmiastowej wykonalności "ustał w tym samym dniu, w którym został nadany, tj. w dniu wydania ostatecznej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju". Jednakże w świetle tych twierdzeń pojawia się zasadnicze pytanie: wobec tego w jakim celu organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji w ten sposób, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności zastąpił rozstrzygnięciem o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności? W ocenie NSA oznacza to, że zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcie organu odwoławczego było na niekorzyść strony odwołującej się. Skoro bowiem nie miało ono znaczenia na przyszłość, to musiało w ocenie Ministra mieć charakter retrospektywny, a więc oddziaływać na prawa strony odwołującej się w czasie od wydania decyzji organu pierwszej instancji do chwili wydania decyzji przez organ drugiej instancji. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący, a więc także strona odwołująca się od decyzji organu pierwszej instancji, sprzeciwiają się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z tym nadanie decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności niewątpliwie działa na ich niekorzyść. To jest jeden aspekt oczywistości naruszenia art. 139 k.p.a. Jest jednakże drugi aspekt oczywistości naruszenia powołanego przepisu. Jest to mianowicie fakt, że organ odwoławczy nadał decyzji organu pierwszej instancji rygor natychmiastowej wykonalności zdając sobie sprawę z tego, że nie ma to – jak obecnie przyznaje w skardze kasacyjnej – istotnego znaczenia, nie wyjaśniając przy tym w uzasadnieniu decyzji powodów podjęcia mimo tego takiego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wyjaśnił jedynie, że w jego ocenie odmowa nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przez Wojewodę narusza art. 17 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ale nie podał przyczyn dlaczego zmienia decyzję organu pierwszej instancji w zakresie rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo że z chwilą wydania decyzji przez organ odwoławczy decyzja organu pierwszej instancji i tak stanie się wykonalna oraz mimo tego, że takie rozstrzygnięcie w okolicznościach sprawy będzie odczytywane jako rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej się. Tego rodzaju rozstrzygnięcie wywołuje negatywne skutki społeczne, gdyż podważa zaufanie do organów władzy. Niewytłumaczalne i niewytłumaczone działanie organów władzy rodzi bowiem uzasadnione podejrzenie, co do rzeczywistych przyczyn działania tych organów. Rozstrzygnięcie to godzi przy tym w istotną z punktu widzenia jednej z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, mianowicie zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), gwarancję procesową, jaką jest zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (zakaz reformationis in peius). Zakaz ten ma istotne znaczenie dla zasady dwuinstancyjności, gdyż daje gwarancję, że o ile zaskarżona decyzja nie narusza rażąco prawa lub interesu społecznego, odwołujący poprzez wniesienie odwołania nie pogorszy swojej prawnej sytuacji. Z powyższego wynika, że za uznaniem, iż w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa przemawia oczywistość naruszenia, negatywne skutki społeczne naruszenia oraz charakter naruszonego przepisu. Zatem, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w ocenie NSA zgodne z prawem, zaś podstawy kasacyjne są niezasadne. Uwzględniając przedstawioną argumentację NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. Odnosząc się do odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną zauważyć należy, że pismo to mimo wezwania nie zostało przez skarżących podpisane. Wskazana okoliczność uzasadniałaby pominięcie wniosków zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niemniej NSA wskazuje, że skarżący nie wnieśli skutecznie skargi kasacyjnej, gdyż skarga kasacyjna skarżącej została prawomocnie odrzucona postanowieniem WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2019 r. W związku z tym oraz dlatego, że nie zachodzi nieważność postępowania, zgodnie z art. 168 § 3 i art. 186 p.p.s.a. wyrok Sądu pierwszej instancji w części niezaskarżonej przez Ministra stał się prawomocny. Oznacza to, że zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości nie mógłby być uwzględniony nawet gdyby odpowiedź na skargę kasacyjną została podpisana. Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zawieszenie postępowania także - niezależnie od tego, czy skarga kasacyjna została podpisana - byłby niezasadny, gdyż uzasadniono go tym, iż realizacja decyzji organu pierwszej instancji może spowodować niepowetowaną szkodę materialną wielkich rozmiarów oraz bezpodstawną utratę przez skarżących prawa własności nieruchomości, a więc okolicznościami, które zgodnie z art. 122 – 126 p.p.s.a. nie mogą być podstawą zawieszenia postępowania. Jeżeli zaś chodzi o wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego to wskazać należy, że skarżący w postępowaniu kasacyjnym nie ponieśli żadnych kosztów, gdyż nie uiszczali kosztów sądowych, nie stawili się na rozprawę przed NSA oraz nie byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika.