II SA/Ol 814/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora na uchwałę Rady z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Elblągu podjęła w dniu 29 grudnia 2017 r. uchwałę nr XXIX/98/2017 w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, obowiązujących w roku 2018. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (DZ. U. z 2017 r., poz.1260) i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ). W uchwale określone zostały koszty związane z usunięciem i parkowaniem pojazdów za każdą dobę oraz koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. Dokonano zróżnicowania opłat w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. W uzasadnieniu uchwały przytoczono treść art. 130a Prawa o ruchu drogowym i wskazano, że Rada ustaliła stawki na poziomie maksymalnym zgodnie z treścią obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. Pismem z dnia 24 października 2018 r. Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej jako: "skarżący", "prokurator"), zaskarżył powyższą uchwałę, za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, polegające na przekroczeniu przez Radę Powiatu w Elblągu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego we wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opat za usunięcie pojazdu przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez powiat oraz na nieprawidłowym określeniu granic swobody regulacyjnej, w ramach której następuje ustalenie tych opłat. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów, jak również koszty za dobę przechowywania, ustalone również w umowie z podmiotem zewnętrznym, kształtują się w stopniu znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek maksymalnej wysokości określonej obwieszczeniem Ministra Finansów. Podkreślono, że stawki przyjęte przez Radę Powiatu w Elblągu znacząco odbiegają od kosztów rzeczywiście poniesionych, jakie wiążą się z holowaniem pojazdów na obszarze powiatu elbląskiego. W odpowiedzi na skargę Powiat Elbląski wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań, została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która ustalając je na wymienionym w uchwale poziomie, wzięła pod uwagę ilość pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli. Zaznaczono również, że w wielu przypadkach powiat realizując przedmiotowe zadanie, nie może odzyskać poniesionych kosztów, przede wszystkim z uwagi na bezskuteczną egzekucję, bądź też w związku z niemożnością ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia tych kosztów. Organ stwierdził, że wszystkie koszty jakie ponosi jednostka samorządu terytorialnego związane z usuwaniem tych pojazdów powinny być w całości pokrywane przez właścicieli tych pojazdów, a nie z dochodów powiatu uzyskiwanych z innych tytułów, takich jak np. sprzedaż majątku czy wpływy z podatków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej dalej "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym (dalej p.r.d.). Zgodnie z treścią powyższego przepisu rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje jemu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały ogranicza się w zasadzie do przytoczenia przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że rada powiatu ustaliła stawki opłat na poziomie maksymalnym. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Elbląskiego. Ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia uzasadnienie uchwały, które ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że określona w uchwale wysokość stawek jest na poziomie stawek maksymalnych. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., nie oznacza, że rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie. W sytuacji gdy właściwy organ - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA). Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań" Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 1916/16 wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym" (orzeczenie dostępne w CBOSA). Pamiętać należy, że w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu Elbląskiego, tj. w dniu 29 grudnia 2017 r. obowiązywała umowa z dnia 25 marca 2016r. zawarta pomiędzy Powiatem A, a Przedsiebiorstwem A dotycząca usuwania pojazdów z dróg publicznych i stref ruchu znajdujących się na obszarze administracyjnym Powiatu oraz prowadzenie całodobowego parkingu strzeżonego do parkowania tych pojazdów. Umowa ta zawarta została na czas określony od 1 lipca 2016 r do 30 czerwca 2018 r. Ponadto w dniu 30 czerwca 2018r. zawarto kolejną umowę pomiędzy Powiatem A a T. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A. Umowa została zawarta na okres 2 lat, od 1 lipca 2018r. do 30 czerwca 2020r. Przedmiotem umowy jest usuwanie pojazdów z dróg publicznych i stref ruchu znajdujących się na obszarze administracyjnym powiatu elbląskiego oraz prowadzenie całodobowego parkingu strzeżonego do parkowania tych pojazdów. Z kolei w dniu 13 września 2018r. zawarto umowę na okres dwóch lat (1.11.2018r. – 31.10.2020r.) pomiędzy Powiatem a Przedsiębiorstwem, której przedmiotem jest usuwanie pojazdów z dróg publicznych i stref ruchu znajdujących się na obszarze administracyjnym powiatu A oraz prowadzenie całodobowego parkingu strzeżonego do parkowania tych pojazdów. Zestawienie wielkości opłat przewidzianych w umowach i uchwale Rady wskazuje, że cenniki opłat różnią się znacznie. Przykładowo koszt usunięcia roweru i motoroweru uchwała określa na kwotę 113 zł, a na przykład umowa z 13 września 2018r. przewiduje (ceny ustalone w formularzu ofertowym) 100 zł, w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty 223 zł i 200 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t odpowiednio kwoty 486 zł i 369 zł. Znaczne różnice występują jeżeli porównamy koszty przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Uchwała koszt przechowania przez jedną dobę roweru i motoroweru określa na kwotę 20 zł, a wspomniana umowa przewiduje 12,30 zł, w przypadku motocykli są do odpowiednio kwoty 27 zł i 15 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5t odpowiednio kwoty 40 zł i 25 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5t do 7,5t odpowiednio kwoty 52 zł i 25 zł. Jeszcze niższe stawki przewidziano dla pojazdów, wobec których orzeczono przepadek na rzecz Powiatu A (np. rozpoczęta doba parkowania pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej 3,5 t – 5 zł). Dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne, a w przypadku kosztów przechowywania wręcz nieporównywalne. Zwrócić należy również uwagę na opis przedmiotu zamówienia na świadczenie usług w zakresie usuwania pojazdów z dróg Powiatu A oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla usuwanych pojazdów (akta sądowe, k. – 29), który to szczegółowy zakres przedmiotu zamówienia, przygotowany przez Powiat A, zawiera również niższe ceny za odholowanie pojazdów i ich przechowywanie niż te przewidziane w rzeczonej uchwale. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym, że Rada Powiatu podejmując w dniu 29 grudnia 2017 r. uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r. znacząco zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi i ich parkowanie. Z przedstawionej oferty firmy wykonującej usługi usunięcia pojazdów z drogi i ich przechowywania, z którą Powiat A zawarł jedną z umów, wynika, że proponowane przez ten podmiot ceny są znacząco niższe od kosztów ustalonych w zaskarżonej uchwale. Mało tego, sam Powiat A we wskazanym opisie zamówienia również zwarł niższe ceny niż w zaskarżonej uchwale. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę. Niewątpliwie wszystkie koszty związane z usuwaniem pojazdów powinny być pokrywane przez właścicieli tych pojazdów. Nie można jednak na właścicieli pojazdów przerzucać kosztów związanych z usuwaniem i przechowywaniem innych pojazdów, których właścicieli nie udało się ustalić. Tym samym nie można podzielić toku rozumowania organu odzwierciedlonego w odpowiedzi na skargę, z którego wynika, że Powiat nie uzyskuje korzyści na skutek ustalonych stawek opłat. Ewentualnych strat organu związanych z tym, że część właścicieli pojazdów nie zostanie ustalona nie można przerzucać na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i przechowywane, gdyż osoby te zmogą być zobowiązane tylko i wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami, których są właścicielami. Jeszcze raz podkreślić należy, że uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Z treści art. 130a ust. 6 u.p.r.d. wynika bowiem, że żadne inne przesłanki - poza wymienionymi w tym przepisie - nie mogą wpłynąć na sposób realizowania upoważnienia ustawowego przez organ. Tym samym odczytanie treści art. 130a ust. 6a u.p.r.d. w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu, oznacza jego wadliwą wykładnię (tak: wyrok NSA w Warszawie z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, dostępny w CBOSA). Konstrukcja prawna upoważnienia ustawowego do ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie zawiera dwa wyraźnie wskazane kryteria ustalenia tych opłat. Przesłanka fiskalna w postaci zapewnienia przychodów nie stanowi takiego kryterium. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.