IV SA/Wa 2897/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.; 2. zasądza od Starosty W. na rzecz kwotę M. H. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. S. oraz M. H. od decyzji Starosty W. nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., umarzającego postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. wyznaczył Starostę W. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], wskazując, że Prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 k.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania Starosta W. ustalił, że właścicielem przedmiotowych nieruchomości odnoszących się do części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] leżące na terenie W., nie jest W., ale tylko osoby fizyczne. W tej sytuacji organ powołując się na art. 19 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. uznał, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, bowiem nie jest możliwe jej rozpoznanie przed konkretnym organem pierwszej instancji, wskazując na brak właściwości miejscowej Starosty W. do rozpoznania sprawy zwrotu nieruchomości w zakresie części działek ewidencyjnych nr [...] oraz działki ewidencyjnej nr [...], które nie stanowią – jak ustalono - własności W. Zatem mając więc na względzie to, że W. jest miastem na prawach powiatu, właściwym w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, jest niewątpliwie Prezydent W. - sprawujący funkcję starosty. Organ wyjaśnił także, że umorzenie postępowania prowadzonego przed Starostą W. nie oznacza zamknięcia stronom możliwości uzyskania rozstrzygnięcia właściwego organu w sprawie objętej ich wnioskiem o zwrot nieruchomości. W myśl bowiem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. To zaś oznacza, że Starosta W. zobligowany był do przekazania podań stron, w zakresie dotyczącym nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...]. Działania te powinny zostać podjęte wraz z wydaniem decyzji przez organ I instancji. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji stwierdził, że Starosta W., w przedmiotowym postępowaniu dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i wydał prawidłową decyzję, w której umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie części działek ewidencyjnych nr [...] oraz działkę ewidencyjną nr [...]. Odnosząc się do zarzutów wynikających z odwołania, Wojewoda [...] nie podzielił poglądu K. S., iż decyzja organu I instancji jest nieprawidłowa, natomiast uznał za uzasadniony zarzut M. H. o tym, że kierując się regułą zawartą w art. 65 § 1 k.p.a., organ administracji uznając, że jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje podanie do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zatem, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., Kodeks postępowania administracyjnego wprowadził zmianę polegająca na wyeliminowaniu przekazania podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. w drodze postanowienia, zastępując je - zawiadomieniem, które nie jest zaskarżalne. Dalej organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że w stosunku do działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] Starosta W. nadal prowadzi postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, położonej w W. przy dawnej ul. [...]. Jednocześnie Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. przekazał Prezydentowi W. wniosek o zwrot nieruchomości w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], nr [...] z obrębu [...] i nr [...] z obrębu [...] położonych w W. przy dawnej ulicy [...], celem rozpatrzenia jako organowi właściwemu. M. H. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. zarzuciła naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. wskutek utrzymania w mocy decyzji bezpodstawnie umarzającej postępowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że błędne jest stanowisko Wojewody [...], zgodnie z którym przesłanka bezprzedmiotowości występuje wszak nie tylko wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy w ogóle, bądź brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego, ale także wówczas, gdy nie jest możliwe jej rozpoznanie przed konkretnym organem pierwszej instancji. Stanowisko takie jest wewnętrznie nielogiczne. Nie można bowiem przekazać do rozpoznania innemu organowi sprawy, która została umorzona. Nie ma też żadnej pewności, że organ, któremu zostanie przekazana sprawa do rozpoznania, zechce ją rozpoznać, mając wiedzę o wcześniejszym jej umorzeniu. Zaskarżona decyzja stwarza więc dla strony bardzo poważne niebezpieczeństwo. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 ust. 1 p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty W. którą umorzono postępowanie administracyjne z wniosku P. S., J. S., T. S., K. S., M. K., J. S., S. S. i K. S. o zwrot nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...] o powierzchni [...] ha, wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa Decyzją Naczelnika Urzędu W. Wydział Terenów z dnia [...] października 1980 r., nr [...]. Zaskarżona decyzja ma zatem charakter decyzji procesowej, kończy bowiem postępowanie w sprawie nie rozstrzygając jednak wniosek merytorycznie, do czego dążą strony. Wobec tego zasadną jest kontrola zaskarżonej decyzji i ustalenie, czy organ prawidłowo umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub w części. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie należy uznać za nieprawidłowe. W ocenie Sądu w związku z przekazaniem w trybie art. 26 § 3 k.p.a. sprawy do załatwienia Staroście W. przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] listopada 2003 r., starosta był związany tym przekazaniem i nie mógł umorzyć postępowania z uwagi – na ustalone w toku postępowania przesłanki swej niewłaściwości - a powinien - mając na uwadze art. 19 i art. 65 k.p.a przekazać sprawę organowi właściwemu, czyli w niniejszej sprawie Prezydentowi W. Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości. Naruszenie tego przepisu polegające na wydaniu decyzji przez organ niewłaściwy, stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Nieważność powoduje przy tym naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydaniu decyzji, bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W świetle powyższego należy zauważyć, że organ stwierdzając swoją niewłaściwość powinien opierając się na dyspozycji art. 65 § 1 k.p.a. przekazać wniosek do organu właściwego, tj. Prezydentowi, zawiadamiając wówczas o tym wnioskodawcę, wraz z uzasadnieniem podjętej czynności. Brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W związku z powyższym należy zauważyć, że Starosta zobligowany był niezwłocznie – po ustaleniu swej niewłaściwości – wniosek o zwrot przekazać do właściwego adresata, tj. do Prezydenta zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. W tej sytuacji Sąd uznał, mimo dalszych czynności podjętych przez Wojewodę, że Starosta naruszył art. 65 § 1 w zw. z art. 8, 11 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie nie dostrzegając tych uchybień utrzymując w mocy decyzję z Starosty z dnia [...] maja 2017 r. dodatkowo organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Należy jeszcze raz zwrócić uwagę, że przedmiotem skargi do Sądu jest wadliwa decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji orzekającej o umorzeniu postępowania, której wyeliminowania z obawy przed dalszymi skutkami umorzenia postępowania wszczętego z jej wnioskiem domaga się strona skarżąca. Organ administracji nie może uzasadniać nieracjonalności swoich działań treścią przepisów prawa, podważając w ten sposób zaufanie obywateli do władzy ustawodawczej. Jeżeli działanie organów prowadzi do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa, to obowiązkiem organu, jak i Sądu jest poszukiwanie takiego sposobu interpretacji przepisów, który doprowadzi do rezultatów możliwych do przyjęcia. Przy czym zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej wiąże się też z zasadą przekonywania, która w niniejszej sprawie została przez organy także naruszona. W ocenie Sądu działania organów w niniejszej sprawie były wadliwe w zakresie w jakim zaakceptowały pozostawienie w obrocie prawnym decyzję o umorzenia postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów w kwocie 697 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego adwokatem w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Mając na względzie, że Sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, Starosta po przekazaniu akt sprawy powinien, mimo znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazać sprawę właściwemu organowi, tj. Prezydentowi W.