I SA/Wa 746/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. S., postanowieniem z [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. że na terenie wsi [...] nie istniała gromada, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1958 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 42, poz. 201) – dalej zwanego "rozporządzeniem", jak również w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromad rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) – dalej zwanej "ustawą" lub jakichkolwiek innych aktów prawnych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z [...] lipca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił wydania K. S. zaświadczenia, że na terenie wsi [...] nie istniała gromada w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jak również w rozumieniu ustawy lub jakichkolwiek innych aktów prawnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wyjaśniające wykazało, że Gmina [...] nie dysponuje informacjami bądź dokumentacją pozwalającą ustalić, że na terenie wsi [...] nie istniała gromada w rozumieniu przepisów rozporządzenia i ustawy lub jakichkolwiek innych aktów prawnych. Jednocześnie brak przepisu prawa wymagającego potwierdzenia urzędowego powyższych faktów. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył K. S. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że skoro organ I instancji stwierdził, że nie dysponuje informacjami lub dokumentami, to jego zadaniem powinno być zwrócenie się do innych organów lub urzędów w celu ustalenia okoliczności związanych z transformacją prawną i faktyczną ewentualnej gromady. W ocenie strony zaskakujące było bardzo szybkie wydanie zaskarżonego postanowienia. Wniosek wpłynął do Organu I instancji [...] czerwca 2017 r., a już [...] lipca 2017 r., tj. siedem dni później, zostało wydane postanowienie. W ocenie strony skarżącej nie jest możliwe rzetelne zweryfikowanie tego, czy są podstawy do stwierdzenia, że w [...] istniała gromada, czy też nie. Organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tej sprawie zatem nie wiadomo na jakich dowodach się oparł. Zaniechania organu I instancji prowadzą także do konstatacji, że naruszona została zasada wyrażona w art. 7 kpa. Organ nic nie zrobił w tej kwestii mimo, że w treści wniosku skarżącego były zawarte informacje dotyczące analizy prawnej gromad, mienia gromadzkiego oraz podstawy prawne związane z tą problematyką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] lutego 2018 r. utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 217 § 1 kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Według zaś § 2 tego przepisu zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie, ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei § 3 art. 217 kpa stanowi, że zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie siedmiu dni. Zatem zaświadczeniem, w rozumieniu kpa, jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia, a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Wedle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 maja 2014 r. sygn. akt Il GSK 457/13 w sprawie o wydanie zaświadczenia nie rozstrzyga się o meritum konkretnej sprawy administracyjnej. Strona nie może - w drodze zaświadczenia - uzyskać de facto rozstrzygnięcia kwestii, która będzie dopiero przedmiotem orzekania w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Nie można, w trybie zaświadczeń, otrzymać takich danych, które przesądzają chociażby kierunek postępowania w sprawie toczącej się w ramach innego, ogólnego postępowania administracyjnego. Przedmiotem zaświadczenia może być stan sprawy, wynikający z prowadzonych przez organ rejestrów, czy ewidencji. Zaświadczenie wydaje się zatem, gdy np. fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać, bądź niczego istotnego ustalać. Strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie jest przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Zdaniem Kolegium przesądzenie, że we wsi [...] nie istniała gromada w rozumieniu przepisów rozporządzenia i ustawy oraz jakichkolwiek innych aktów prawnych z całą pewnością wykracza poza ramy przewidziane dla instytucji zaświadczenia, ponieważ może być przedmiotem oceny jedynie we właściwym postępowaniu jurysdykcyjnym. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia ma charakter formalny, kończy postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem o wydanie zaświadczenia określonej treści, którego organ nie może wydać, ze względu na niemożność potwierdzenia określonego stanu faktycznego, którego żąda wnioskodawca, a który nie wynika z materiału dowodowego będącego w dyspozycji organu. Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że podstawową zasadą przy wydawaniu zaświadczeń jest odmowa jego wydania, jeżeli problematyka, której żądanie strony dotyczy, jest sporna i nie podlega na prostym przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia. Powyższe potwierdzają poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest wszczynane na podstawie żądania osoby uprawnionej, zaś samo wydanie zaświadczenia jest czynnością materialno - techniczną. Zaświadczenie bowiem nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1087/17). Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2018 r. K. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, tj.: a) art 217 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ I Instancji nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, b) art. 218 kpa poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji nie mógł wydać zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, skoro jego żądanie odpowiadało stanowi prawnemu i faktycznemu na dzień składania wniosku o wydanie zaświadczenia, c) art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, d) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób" który nie budzi zaufania skarżącego, w szczególności poprzez niepodjęcie działań zmierzających do uzyskania informacji i danych od innych organów i urzędów, co do tego, czy na terenie [...] istniała lub nie gromada mimo, że skarżący zwrócił się z takim wnioskiem, e) art. 77 § 1 kpa poprzez niepodjęcie żadnych działań w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, f) art 126 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które nie odpowiada dyrektywom płynącym z tego artykułu, w szczególności poprzez niepodanie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, niepodanie faktów, na których organ I Instancji oparł swoje rozstrzygnięcie, jak również dowodów na których je oparł; 2) przepisów prawa materialnego tj.: a) art. 2 ust. 1 lit b dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. poprzez jego nieuwzględnienie i błędne przyjęcie, że nieruchomości określone jako dz. [...],[...] i [...] nie przeszły z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa z dniem wejścia w życie ww. dekretu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego; 2) przekazanie spawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Niezależnie od powyższego skarżący wniósł o: 1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: a) wystawionego przez Gminę [...][...] grudnia 2016 r. zaświadczenia nr [...], dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...], zaświadczenia nr [...], dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej we Wsi [...] oraz zaświadczenia nr [...], dotyczącego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej we wsi [...], w których organ ten podaje, że ww. nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych były mieniem gromadzkim i były użytkowane przez mieszkańców wsi, mimo, iż postępowanie o uznanie tych działek za mienie gromadzkie, prowadzone przez Starostę [...], nie zostało jeszcze zakończone, b) opinii Instytutu Dziedzictwa Narodowego, c) Przedwojennej mapy terenów majątku i wsi [...], wniosków Starostwa [...] do Gminy w przedmiocie wydania zaświadczeń dotyczących działek o nr: [...],[...],[...] – wszystkie na okoliczności wskazane w treści skargi, w szczególności przejścia działek o nr: [...],[...],[...] na rzecz Skarbu Państwa; 2) zwrócenie się do organu I Instancji o przesłanie wszelkich dokumentów, w szczególności historycznych map, wyrysów, decyzji, umów lub innych dotyczących istnienia gromady we wsi [...], skoro wydane zostały zaświadczenia o tym, że działki nr: [...],[...],[...] stanowią mienie gromadzkie, a więc musiały wchodzić w skład dawnych gromad i na tę okoliczność organ I Instancji (Gmina [...]) musiała dysponować odpowiednią dokumentacją; 3) zwrócenie się do następców prawnych Państwowego Funduszu Ziemi, tj. do Agencji Nieruchomości Rolnych, jak również do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydział Skarbu Państwa i Nieruchomości o udzielenie informacji, czy w [...] istniała gromada, a jeśli tak, to w jakich latach i jaki obszar obejmowała oraz czy obecne działki o nr: [...],[...],[...] stanowiły, na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych mienie gromadzkie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe stanowisko w zakresie tego, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany oraz że ten tryb postępowania nie służy do dokonywania ustaleń i ocen tak, jak w postępowaniu jurysdykcyjnym, a także że zaświadczenie nie może rozstrzygać o żadnych spornych prawach i obowiązkach oraz nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej, ale bazuje na okolicznościach wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Zaświadczenie nie może przesądzać kwestii będących dopiero przedmiotem orzekania w postępowaniu jurysdykcyjnym, czy też kwestii ukierunkowujących takie postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie były postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i Burmistrza Miasta i Gminy [...], wydane w trybie art. 217 § 2 pkt 2 kpa, załatwiające podanie K. S. z [...] czerwca 2016 r. w zakresie żądania określonego w pkt 4 podania. Z art. 217 § 2 pkt 2 kpa wynika, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Wedle zaś art. 218 kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wnioskodawca K. S. w pkt 4 podania z [...] czerwca 2016 r. domagał się wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. urzędowego potwierdzenia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...], że na terenie wsi [...] nie istniała gromada w rozumieniu przepisów rozporządzenia, jak również w rozumieniu przepisów ustawy lub jakichkolwiek innych aktów prawnych. Swój interes prawny wywodzi z prowadzenia z własnej inicjatywy postępowania o zasiedzenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...],[...] i [...] w obrębie [...] we wsi [...], nabycia przez jego poprzedników prawnych nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na własność na podstawie aktu notarialnego z [...] marca 1982 r. Rep. A nr [...], toczących się przed Starostą [...] postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia, czy wskazane wyżej działki stanowią mienie gromadzkie (art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Jak wynika z treści postanowienia organu I instancji prowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że Gmina [...] nie dysponuje informacjami lub dokumentami pozwalającymi ustalić, że na terenie wsi [...] nie istniała gromada w rozumieniu przepisów rozporządzenia, ustawy lub jakichkolwiek innych aktów prawnych. Wobec tego organ I instancji odmówił wnioskodawcy wydania zaświadczenia o żądanej treści. Sąd zwraca uwagę, że na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] maja 1952 r. w sprawie utworzenia, zmiany granic i nazw niektórych gmin...(Dz. U. Nr [...], poz. [...]) z dniem [...] lipca 1952 r. w powiecie [...], województwie [...], utworzono m. in. gminę [...], w której skład weszła m. in. gromada [...], którą wyłączono z gminy [...] (§ 6 pkt 1 w zw. z § 9 rozporządzenia). Z dniem 29 września 1954 r. weszła w życie ustawa (art. 42 ustawy). Z art. 1 ustawy wynikało, że w miejsce dotychczasowych gmin i gromad tworzy się nowe gromady, jako jednostki podziału administracyjnego wsi. Według art. 3 ustawy utworzenie nowej gromady i ustalenie jej granic następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, zatwierdzonej przez Radę Ministrów i ogłoszonej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Następnie 29 stycznia 1958 r., po uchyleniu ustawy, tworzenie i ustalanie granic gromad następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii mieszkańców. Uchwała wojewódzkiej rady narodowej o utworzeniu gromady wymagała zatwierdzenia przez Radę Ministrów i podlegała ogłoszeniu w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej (art. 78 w zw. z art. 83 pkt 2 i art. 85 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych - Dz. U. Nr 5, poz. 16). Z dniem 1 stycznia 1973 r. gromady, jako jednostki podziału terytorialnego na terenach wiejskich, zostały zniesione (art. 1 ust. 2 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 29 listopada 1972 r. o utworzeniu gmin i zmianie ustawy o radach narodowych - Dz. U. Nr 49, poz. 312). W świetle opisanego wyżej stanu prawnego nie budzi wątpliwości stanowisko Burmistrza Miasta i Gminy [...], który twierdzi, że nie dysponuje danymi pozwalającymi zaświadczyć, że na terenie wsi [...] nie istniała nowa gromada, o której mowa w ustawie, czy też w § 1 rozporządzenia. Skoro po dniu 29 września 1954 r. o istnieniu gromady i jej granicach decydował ówczesny organ rangi wojewódzkiej (wojewódzka rada narodowa), a nie organ niższej rangi (np. gminna rada narodowa), to dane na temat tego zdarzenia (utworzenia nowej gromady) możnaby poszukiwać w zasobach archiwalnych Wojewody [...] albo w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w [...]. Trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że w trybie wydania zaświadczenia można żądać urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, z tym, że uwzględnienie wniosku zależy od tego, czy organ będący adresatem żądania wydania zaświadczenia określonej treści posiada dane, ewidencje, rejestry umożliwiające takie urzędowe potwierdzenie. Wobec tego, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] nie posiadał w swoich zasobach danych negujących istnienie na terenie wsi [...] gromady w rozumieniu przepisów ustawy, rozporządzenia lub innych aktów prawnych, to nie mógł uwzględnić żądania K. S. W tym zakresie postanowienie organu odwoławczego i organu I instancji zostały wydane zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 218 i art. 219 kpa. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że organ do którego wniesiono żądanie wydania zaświadczenia miał obowiązek poszukiwać u innych organów, czy jednostek organizacyjnych danych, aby uczynić zadość podaniu osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Zaświadczenie nie jest wydawane w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, gdzie prowadzi się pełne postępowanie dowodowe celem wyjaśnienia tzw. prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Prowadzone w postępowaniu uproszczonym o wydanie zaświadczenia postępowanie wyjaśniające ma ustalić, czy wnioskodawca ma interes prawny w uzyskaniu żądanych danych, czy urzędowego potwierdzenia żądanych danych wymaga przepis prawa, czy organ jest w posiadaniu danych, których urzędowego potwierdzenia domaga się wnioskujący o wydanie zaświadczenia. Wobec tego zgłoszony w skardze wniosek dowodowy nie mógł być skuteczny. Eksponowana w skardze kwestia wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] zaświadczeń o tym, że działki nr [...],[...] i [...] były mieniem gromadzkim w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Zaskarżone niniejszą skargą postanowienie nie dotyczyło bowiem urzędowego potwierdzenia, że wskazane wyżej grunty były mieniem gromadzkim, ale urzędowego potwierdzenia, że na terenie wsi [...] nie istniała gromada (jednostka podziału administracyjnego wsi). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.