II OSK 2990/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2122/18 w sprawie ze skargi Wspólnoty [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Wspólnotę [...] w [...] jest wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2019 r., którym oddalono skargę wniesioną przez w/w Wspólnotę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 16 grudnia 2015 r., zmienionym pismem z dnia 18 października 2017 r., do Prezydenta [...] wpłynął wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...] i na częściach działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz w zakresie infrastruktury na działkach ew. nr [...],[...],[...] w obrębie [...] położonych przy ulicy [...] w Dzielnicy [...][...]. Zarząd Dzielnicy [...] [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że analiza urbanistyczna sporządzono w niniejsze sprawie i ustalone na jej podstawie parametry nowej zabudowy są niezgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zastrzeżenia budzi ustalenie wysokości nowej zabudowy oraz szerokość elewacji frontowe. Zarząd Dzielnicy [...][...] decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., ustalił ponowne dla wnioskowanej inwestycji warunki zabudowy. W decyzji tej wskazano nieprzekraczalną linię zabudowy, ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,245 do 0,40, szerokość elewacji frontowej dla każdego budynku od strony ulicy [...] od 18,882 do 42,00 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji budynków (gzymsów, attyki) do 20,00 m. Budynki miały mieć płaskie dachy z maksymalnym nachyleniem połaci dachowych do 12% i odstąpiono z tego powodu od ustalenia kierunku głównej kalenicy dachu. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli M. B., A. B. oraz Wspólnota [...]. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło brzmienie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Wskazało, iż front działki, tj. główny wjazd i wejście na teren działki objęty wnioskiem ma się odbywać od ulicy [...]. Obszar stanowiący podstawę sporządzenia analizy urbanistycznej na potrzeby niniejszej sprawy został wyznaczony jako trzykrotność szerokości frontu działki, co Kolegium uznało za prawidłowe. Następnie podniosło, iż teren inwestycji położony jest w obszarze, gdzie znajduje się zabudowa mieszkaniowo-usługowa. Przeważają budynki mieszkaniowe wielorodzinne, budynki mieszkaniowe wielorodzinne z usługami w parterze oraz budynki usługowe. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jest rozproszona i stanowi niewielki procent istniejącej zabudowy. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Stąd planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji występującej w sąsiedztwie. W ocenie Kolegium zaproponowane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji rozwiązania przestrzenne, będą nawiązywać do parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym i zapewnią utrzymanie istniejącego na tym obszarze ładu przestrzennego. Organ odwoławczy przywołując treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz odwołując się do już istniejącej linii zabudowy utworzonej przez budynki usytuowane na sąsiednich działkach, uznał, że linia zabudowy dla planowanej inwestycji została wyznaczona poprawnie, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Dalej Kolegium podniosło, iż z ustaleń organu I instancji wynika, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym są zróżnicowane. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,245, przy czym w przypadku zabudowy wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 0,381, czyli na poziomie znacznie wyższym od średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu dla obszaru analizowanego. Organ I instancji ustalając ten wskaźnik w wysokości od 0,245 do 0,4 Kolegium uznało, iż powyższe ustalenie odpowiada § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nadto wskaźnik ten nie przekracza maksymalnego wskaźnika znajdującego się w obszarze analizowanym 0,55 (ul. [...]) oraz 0,46 (ul. [...]). Również zabudowa znajdującą się w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji posiada wskaźnik wyższy niż średni. Odnosząc się do ustalonego wskaźnika szerokości elewacji frontowej organ odwoławczy podniósł, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych jest bardzo zróżnicowana (od ok. 5 m do ok. 46 m). Średnia wielkość wynosi 18,82 m. Na nieznacznie niższym poziomie wskaźnik ten kształtuje się dla zabudowy wielorodzinnej posadowionej w obszarze analizowanym - 18,269 m. Parametr ten ustalono w wysokości od 18,822 m do 42,0 m, zgodnie z wnioskiem inwestora. Wskaźnik ten nie przekracza wskaźnika maksymalnego w obszarze analizowanym. Z kolei odnosząc się do ustalonej wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy organ wskazał, że parametr ten na obszarze analizowanym jest zróżnicowany i wynosi od ok. 5,5 m (budynek jednorodzinny przy ul. [...]) do 27 m (budynki wielorodzinne). Często również same budynki nie mają jednolitej formy architektonicznej. Średni parametr wynosi dla budynków wielorodzinnych z obszaru analizowanego 18,269 m. przy czym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku znajdującego się przy ul. [...][...],[...],[...],[...] wynosi 22,63 m, ul. [...] wynosi 24,02 m, ul. [...] - 25,92 m. Wysokość budynków jednorodzinnych wynosi najczęściej do 2 kondygnacji nadziemnych. Przytaczając treść 7 rozporządzenia Kolegium uznało iż ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków do 20 m nie będzie odbiegała w sposób znaczący od średniej wyznaczonej w obszarze analizowanym (16,97 m), przy średniej wysokości głównej kalenicy budynku (18,26 m). Wysokość ta ponadto będzie spójna z występującą w obszarze analizowanym zabudową wielorodzinną sześcio- i siedmiokondygnacyjną. Konkludując organ odwoławczy uznał, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia warunek, określony w pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., bowiem istnieje odniesienie w zabudowie na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznej, obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nadto zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe warunki określone w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj.: istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren planowanej inwestycji posiada także dostęp do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Wspólnota [...] (dalej: "skarżąca"), wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium z [...] maja 2018 r. w całości. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała przede wszystkim ustalenia dotyczące średniej powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze co miało bezpośredni wpływ na wadliwe ustalenie tego wskaźnika w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej żaden z budynków, nawet wielorodzinnych, w obszarze analizowanym nie osiąga łącznie następujących parametrów tj. wskaźnik powierzchni zabudowy 0,40, szerokość elewacji frontowej do 42 m i wysokość 20 m. Oznacza to, że zamierzona inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w stosunku do zabudowy w obszarze analizowanym, tym bardziej, że najbliższe sąsiedztwo zamierzonej inwestycji to zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna o wysokości 4 kondygnacji, ze zdecydowanie mniej intensywną i punktową zabudową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 stycznia 2019 roku skargę oddalił, uznając, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw. W ocenie Sądu organy w rozpoznawanej sprawie prawidłowo, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy z zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczyły granice obszaru i dokonały analizy urbanistycznej powyższego obszaru. Podzielił stwierdzenia organów, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, a przeważają budynki mieszkalne wielorodzinne, budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami na parterze. Zarzuty skargi złożonej przez Wspólnotę [...] wskazujące na naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w szczególności, że organy wadliwie wyznaczyły wskaźniki planowanej zabudowy określając: 1) wskaźnik powierzchni zabudowy 0,40 2) szerokość elewacji frontowej do 42 m 3) wysokość 20 m, w sytuacji gdy żaden z budynków w obszarze analizowanym nie osiąga łącznie takich parametrów, a tym samym, że zamierzona inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w stosunku do już istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym oraz błędnego określenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego, nie zasługują na uwzględnienie. W kontrolowanych decyzjach organy w odniesieniu do ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy zasadnie skorzystały z możliwości jakie daje §5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tj. wyznaczenie innego niż średni w obszarze analizowanym, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Analizowany obszar charakteryzuje się niejednorodną zabudową o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowania terenu, stąd średni wskaźnik zabudowy nie daje właściwego obrazu zagospodarowania danego obszaru analizowanego. W przypadku niejednorodnego obszaru o bardzo zróżnicowanej strukturze zabudowy i zagospodarowaniu terenu, bądź też w przypadku obszaru o jedynie częściowej zabudowie z dużymi obszarami z zabudową niepełną – średni wskaźnik intensywności zabudowy nie daje właściwego obrazu zagospodarowania danego obszaru analizowanego i uzasadnione jest przyjęcie innego wskaźnika na podstawie przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia. Nie jest zatem zasadne branie pod uwagę wartości średniego wskaźnika zabudowy liczonego jako średnia arytmetyczna dla wszystkich nieruchomości występujących w obszarze analizowanym. W tej sytuacji organ zasadnie zdaniem Sądu I instancji ustalił, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu objętego decyzją będzie zachowany w przedziale 0,245 do 0,40. Sąd nie podzielił także zarzutów skargi odnoszących się do nieprawidłowego określenia wskaźnika szerokości elewacji frontowej. W ocenie Sądu trafna jest argumentacja zawarta w analizie urbanistycznej wskazująca, że ze względu na położenie i wymiary terenu inwestycji należy określić szerokość elewacji planowanej zabudowy od strony ul. [...] większą niż średnia w analizowanym obszarze, która wynosi 18,82 m i określić ją do 42 m. Sąd podzielił stanowisko, że realizacja budynków mieszkalnych wielorodzinnych o szerokości elewacji frontowej od 18,822 m do 42 m przy wskaźniku zabudowy do 0,40 umożliwi racjonalne zagospodarowanie obszaru objętego wnioskiem oraz nie wpłynie niekorzystnie na ład przestrzenny. Stąd z uwzględnieniem przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia zasadnie określono powyższy wskaźnik szerokości elewacji frontowej do 42 m. Jako niezasadne Sąd zakwalifikował także zarzuty odnoszące się do wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Z uwagi na zróżnicowanie wysokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, a w szczególności zabudowy w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji zasadne było odstąpienie od wyznaczania wysokości elewacji frontowych planowanej zabudowy w oparciu o średnią wartość tego parametru, gdyż nie jest to miarodajne dla wyznaczenia tego parametru dla nowej zabudowy. Przy uwzględnieniu już istniejącej zabudowy organ określił ten wskaźnik na podstawie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia do 20 m z zastrzeżeniem zachowania przepisów dot. oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń w obiektach już istniejących i projektowanych. Podsumowując Sąd stwierdził, że uzasadniony jest brak zastrzeżeń, co do przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zaś załączone do decyzji wyniki analizy, w tym wnioski jej autora w zakresie sposobu ustalania w decyzji warunków nowej zabudowy pozwalają uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, co z kolei uzasadnia na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalenie skargi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota [...] zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. : a) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wszczynającego postępowanie administracyjne nie została dołączona kopia mapy zasadniczej, a zatem wniosek wszczynający postępowanie nie odpowiada wymaganiom ustawowym, b) § 9 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na pominięciu, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie została przez organ administracyjny I instancji sporządzona na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., c) § 5 ust. 2, § 6 ust 2, § 7 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na akceptacji stanowiska organów administracji, uwzględniającego przy określaniu wielkości poszczególnych parametrów zabudowy, nie zaś potrzeb ładu architektonicznego, lecz zamiarów inwestora. Zarzut ten dotyczył wielkości ustalonego wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, które zostały ustalone całkowicie dowolnie, uwzględniające w całości w tym zakresie zamierzenia inwestora, a pomijające całkowicie istniejący już na danym terenie ład przestrzenny. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca [...] sp. z o.o. w [...] wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że art. 63 § 2 i 3 k.p.a. określa minimum wymagań formalnych podania, od których zależy uznanie jego skuteczności prawnej w postaci wskazania osoby, od której ono pochodzi oraz jej podpisu. Jak wskazuje art. 64 § 2 k.p.a., zakres wymagań formalnych podania rozszerzają przepisy szczególne zawarte w odrębnych ustawach, m.in. w odniesieniu do wniosku o wydanie warunków zabudowy formułuje je ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. normuje treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych ww. wymagania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy mają charakter formalnoprawny. Przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wprowadza obowiązek dołączenia przez inwestora do wniosku o ustalenie warunków zabudowy określonej dokumentacji w postaci kopii mapy zasadniczej lub katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, która obok dołączonej charakterystyki planowanego zamierzenia budowlanego będzie stanowić podstawę do określenia w decyzji warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Określenie w ww. przepisie wymagań odnośnie przedłożonej dokumentacji, takich jak oznaczenie na niej granic terenu objętego wnioskiem, nie świadczy o jej materialnoprawnym charakterze. Na etapie badania wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w zakresie określonym w art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., organ nie dokonuje sprawdzenia zgodności wniosku z przepisami prawa materialnego, a jedynie ogranicza się do weryfikacji przedłożonej dokumentacji, uwzględniając zarówno jej kompletności, jak i zawartość. Pogląd o formalnoprawnym charakterze wymogów z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyrażany jest również w doktrynie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, str. 431). Natomiast art. 64 § 2 k.p.a. reguluje ogólną zasadę rządzącą postępowaniem administracyjnym, nakładającą na organ prowadzący postępowanie obowiązek wezwania strony do usunięcia braków formalnych podania, określonych w przepisach prawa, w terminie 7 dni, z pouczeniem, że nieuzupełnienie tych braków w przewidzianym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zawartość akt sprawy administracyjnej pozwala w niniejszej sprawie, wbrew podniesionemu zarzutowi w skardze kasacyjnej, przyjąć, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy wymagana kopię mapy odpowiadającej warunkom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. została faktycznie dołączona. Wskazuje na to nie tylko wymienienie w załącznikach dołączonych do wniosku wymaganej mapy, ale także treść pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...], w którym zobowiązuje on pracowników tegoż wydziału do wykonania 52 sztuk odbitek dołączonej do pisma załączonej mapy w skali 1;1000, które mają stanowić załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji opisanej we wniosku oraz wskazanie w tym piśmie jako załącznika – mapa 1 sztuka (strona 306 akt sprawy). Nie może ujść uwadze również okoliczność, że w sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy analizach urbanistycznych osoby je sporządzające również powołują się na wskazaną kopię mapy mającej jednocześnie stanowić załącznik do decyzji. Powyższe okoliczności nie pozwalają przyjąć, aby inwestor do wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie dołączył wymaganej kopii mapy zasadniczej terenu którego wniosek dotyczy. Aktualny brak przy wniosku powyższej kopii mapy może co najwyżej świadczyć w tych okolicznościach o jej "zagubieniu" przez organ prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie toczącej się od 16 grudnia 2015 roku. Pośrednio powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w fakcie braku wezwania przez organ w chwili złożenie wniosku o jego uzupełnienie w trybie art. 64a k.p.a w przypadku gdyby do wniosku wymaganej kopii mapy zasadniczej nie dołączono. Skoro więc wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie zawierał braków formalnych, zachodziła podstawa do wszczęcie postępowania, które zostało następnie zakończone merytoryczną decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie zasługuje na uwzględnienie również drugi z zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 15, dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.) a sprowadzający się do sporządzenia części graficznej decyzji o warunkach zabudowy na mapie, która nie odpowiada warunkom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Wspólnoty [...] do decyzji organu I instancji Zarządu Dzielnicy [...][...] z dnia [...] grudnia 2017 r., utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. Na stanowiącej załącznik do wymienionej decyzji kopii mapy zasadniczej widnieje nie tylko pieczątka, z treści której wynika, że mapa ta stanowi załącznik do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, którą to decyzję określono poprzez wskazanie daty jej wydania i jej numeru, ale także podano skalę w jakiej została ona wykonana, ale także widnieje pieczątka potwierdzająca jej pochodzenie z Państwowego Zasobu Geodezyjnego [...] oraz podpis inspektora sporządzającego kopię. Powyższego wymaganego waloru zgodności powyższej kopii z mapą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie może pozbawiać fakt, że część wymaganej pieczątki została przykryta przez sporządzoną legendę mapy ułatwiającą odczytanie z niej danych przedstawionych w sporządzonej analizie urbanistycznej. Widoczny fragment pieczątki pozwala na ustalenie pochodzenia sporządzonej kopii mapy. Mapa ta jest czytelna w zakresie danych przedstawionych w sporządzonej analizie urbanistycznej, w szczególności w części dotyczącej ustalenia granic wyznaczonego obszaru analizowanego, granic terenu inwestycji, odczytania ustalonej nieprzekraczalnej linii zabudowy, rodzaju oraz sposobu zabudowy i zagospodarowania działek wchodzących w skład wyznaczonego obszaru analizowanego. Nadto za wyjątkiem braku pełnej treści wymaganej klauzuli o zgodności kopii z mapą zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie podniesiono innych zarzutów co do zawartości merytorycznej mapy stanowiącej załącznik graficzny do wydanej decyzji o warunkach zabudowy, które by podważały jej pochodzenie i przydatność w niniejszej sprawie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeci z zgłoszonych zarzutów kasacyjnych dotyczący naruszenia § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., sprowadzający się do ustalenia w niniejszej sprawie wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób całkowicie dowolny i blankietowo zezwalający na realizację zamierzeń inwestora. Dokonując oceny tego zarzutu kasacyjnego należy zwrócić uwagę, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (por. np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednakże, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 336/2018). Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W tym też kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji publicznej, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5, 6, 7 rozporządzenia należy stwierdzić, że w decyzji o warunkach zabudowy wskazano argumentację przemawiającą za przyjęciem odstępstw od zastosowania parametrów średnich. Podkreślić należy, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej dają niezbędne przesłanki do przyjęcia, iż wyznaczenie powyższych parametrów w przedmiotowej sprawie we wskazanej w zaskarżonej decyzji wielkości, przekraczającej parametry średnie, nie naruszy zastanego ładu przestrzennego. Zarówno orzekające organy architektoniczno-urbanistyczne jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć trafnie zwróciły uwagę na zróżnicowaną w obszarze analizowanym funkcję istniejącej zabudowy (zabudowa mieszkalna jednorodzinna jak i wielorodzinna oraz usługowa) oraz na występującą bardzo dużą rozpiętość na poszczególnych działkach ustalonych wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i dającą się zauważyć prawidłowość, iż wskaźniki te są niskie przy zabudowie jednorodzinnej, a wysokie przy zabudowie wielorodzinnej. Nadto wskazać należy, ze zabudowa mieszkalna wielorodzinna jest skoncentrowana w przeważającej mierze w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. O ile wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 0,245, o tyle wskaźnik ten odnośnie zabudowy wielorodzinnej wynosi już 0,381 i odpowiedni szerokość elewacji frontowej 18,822 i 26,83. Powyższe rozbieżności przy uwzględnieniu, iż istniejąca zabudowa wielorodzinna położona jest w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz jego powierzchni wynoszącej 5737 m2 uzasadniały przyjęciem wskazanych w decyzji wskaźników powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. W ten sposób zostanie nie tylko zachowany ład przestrzenny obowiązujący w najbliższym sąsiedztwie terenu, na którym ma być realizowana inwestycja polegająca na budowie domów mieszkalnych wielorodzinnych, ale także umożliwi optymalne wykorzystanie terenu przeznaczonego na jej realizację. Należy w tym miejscu podkreślić, co zostało zauważone przez organy jak i Sąd I instancji, że wymienione wskaźniki na niektórych działkach zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi kształtują się na znacznie wyższym poziomie, co wynika ze sporządzonej analizy urbanistycznej. Odnośnie wskaźnika powierzchni zabudowy dotyczy to między innymi nieruchomości położonych przy ul. [...], ul. [...],[...],[...] i [...], ul. [...] oraz przy ul. [...], ul. [...]. Natomiast odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej wymienić między innymi należy budynki przy ulicy [...],[...],[...] i [...], oraz przy ulicy [...]. Te same uwagi należy odnieść do kwestionowanej w skardze kasacyjnej ustalonej wysokości krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie do 20 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że budynki mieszkalne wielorodzinne są wyższe położone przy ul. [...],[...], [...] i [...] oraz przy ul. [...],[...],[...]. Wartość średnia powyższych wskaźników jak wynika z analizy urbanistycznej kształtuje się na niższym poziomie z uwagi na wielkość tych parametrów w poddanej analizie zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.