VII SA/Wa 60/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skarg S. T. oraz I. T. i S. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej S. T. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) oraz na rzecz skarżących I. T. i S. T. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...]Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych (dwa typy budynków z garażem podziemnym) wraz z infrastrukturą na dz. nr ew. [...] obręb [...]przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy: Starosta [...] decyzją Nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. Sp. k. pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, (dwa typy budynków z garażem podziemnym) wraz z infrastrukturą na dz. nr ew. [...] obręb [...]przy ul. [...]w [...]. Pismem z dnia 9 lutego 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował Starostę [...], że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., obarczona jest istotną wadą prawną, polegającą na braku uzyskania stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie terenu objętego ochroną konserwatorską. Starosta [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...]o pozwoleniu na budowę. Następnie Starosta [...] decyzją nr [...]z dnia [...] maja 2015 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. wskazując, że w związku z rozbieżnościami wynikającymi z posiadanych dokumentów i stanowisk [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wystąpił do organu konserwatorskiego o złożenie wyjaśnień. W odpowiedzi pismem z dnia 25 maja 2015 r., [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał, że granice układu urbanistycznego [...]określa instrukcja do decyzji z dnia [...] sierpnia 1990r o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...] (numer wpisu do rejestru [...]) i to na jej podstawie należy określać granice terenów objętych ochroną konserwatorską. Starosta [...] ustalił na podstawie posiadanych dokumentów, w tym instrukcji Państwowej Służby Ochrony Zabytków zmieniającej decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...] sierpnia 1990r o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...]oraz załącznika graficznego do tej instrukcji, że ochroną konserwatorską objęty jest "układ urbanistyczny ulicy [...], jej przebieg i obecną szerokość wraz z pasami szerokości 15 m od osi jezdni". Stwierdził ponadto, iż projektowana inwestycja mieści się poza pasem wskazanym w instrukcji (poza pasem 15 m od osi jezdni ulicy [...]). Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji uznał, iż skoro projektowana inwestycja, mieści się poza pasem wskazanym w ww. instrukcji (poza pasem 15 m. od osi jezdni ul. [...]), to przed wydaniem pozwolenia na budowę nie było wymagane uzyskanie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w trybie określonym w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołań [...],[...]oraz [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w pełni podzielił argumentację Starosty [...] wskazując, iż w piśmie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2015 r. jednoznacznie stwierdzono, że granice układu urbanistycznego miasta [...]określa instrukcja i to na jej podstawie należy określać granice terenów objętych ochroną konserwatorską. Wojewoda [...] uznał również, że Starosta [...] prawidłowo ustalił na podstawie posiadanych dokumentów, w tym instrukcji Państwowej Służby Ochrony Zabytków zmieniającej decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...]z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...] oraz załącznika graficznego do tej instrukcji, że ochroną konserwatorską objęty jest "układ urbanistyczny ulicy [...], jej przebieg i obecną szerokość wraz z pasami szerokości 15 m od osi jezdni". Stwierdził ponadto, co ma kluczowe znaczenie dla przedmiotowej sprawy, iż projektowana inwestycja, mieści się poza pasem wskazanym w ww. instrukcji (poza pasem 15 m od osi jezdni ul. [...]). Dlatego też w ocenie Wojewody nie było konieczne uzyskanie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w trybie określonym w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Od wymienionej na wstępie decyzji Wojewody [...] dwie osobne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli [...] oraz [...]. Sąd na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) połączył obie skargi w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. [...]zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – art. 7,77§ 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 151 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące odniesienie się do zebranego materiału dowodowego, w tym niezbadanie i nieodniesienie się do charakteru " instrukcji" i jej wpływu na decyzję WKZ z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków oraz jej załącznika graficznego, pomimo tego, że ustalenia te miały istotny wpływ na ocenę, czy realizowana inwestycja znajduje się na terenie objętym ochroną konserwatorską. W skardze podniosła, że instrukcja, która zawężała teren ochrony konserwatorskiej i na którą powołał się [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 5 lutego 2015 r. nie została przedstawiona przez organ ochrony konserwatorskiej. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak odniesienia się do zarzutów odwołania, w tym do braku przedstawienia argumentacji odnośnie charakteru instrukcji. Podniosła ponadto, że sama starała się w roku 2001 o pozwolenie na budowę na tym samym obszarze i musiała legitymować się pozwoleniem konserwatora zabytków. Wskazała na załączone do odwołania dokumenty wydane przez konserwatora zabytków w sprawie pozwolenia na budowę z 2001 r. z których wynika, że w 1991 r. nie doszło do zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 1990 r. nr [...], a tym samym, że w Gminie [...]z uwagi na brak zmiany tej decyzji obowiązuje szerszy, a nie węższy zakres ochrony konserwatorskiej. [...] w swojej skardze podnieśli, że decyzja Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 2014 r., o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...]nr [...]zgodnie z którym strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje cały obszar zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. Starosta [...] w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie zakończone własną decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...]o pozwoleniu na budowę. Na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. powołał się [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia 9 lutego 2015 r. informując Starostę [...], że decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r., Nr [...]o pozwoleniu na budowę została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organu konserwatorskiego w trybie określonym w art. 39 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane. Po wznowieniu postępowania należało więc ustalić, czy przedmiotowa inwestycja wymagała przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskania pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 39 ust 1 Prawa budowlanego. Dokonując tych ustaleń zarówno Starosta [...] jak i Wojewoda [...] powołali się na pismo [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2015r w którym organ konserwatorski wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...] (numer wpisu do rejestru [...]) została zmieniona instrukcją do decyzji (zawężającą teren ochrony konserwatorskiej) i na podstawie instrukcji należy określać granice terenów objętych ochroną konserwatorską. Z uzasadnienia decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] czerwca 2014r wynika, że Starosta [...] jest w posiadaniu instrukcji Konserwatora Zabytków Miasta [...]do decyzji nr [...]z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...]oraz załącznika graficznego do tej instrukcji, z której to instrukcji wynika, że ochroną konserwatorską objęty jest "układ urbanistyczny ulicy [...], jej przebieg i obecna szerokość wraz z pasami szerokości 15 m od osi jezdni". Zdaniem Starosty [...] projektowana inwestycja mieści się poza pasem wskazanym w instrukcji (poza pasem 15 m od osi jezdni ulicy [...]) dlatego przed wydaniem pozwolenia na budowę nie było wymagane uzyskanie decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w trybie określonym w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalenia Starosty [...] zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy pomimo, że w aktach sprawy brak jest instrukcji Konserwatora Zabytków Miasta [...] do decyzji nr [...]z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisie do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...]oraz załącznika graficznego do tej instrukcji. Brak wymienionych dokumentów uniemożliwia sądowi kontrolę ustaleń poczynionych przez organy, które to ustalenia rzutują na rozstrzygnięcie sprawy. Ponadto decyzja organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących charakteru instrukcji zmieniającej decyzję z dnia [...] sierpnia 1990 r. o wpisaniu do rejestru zabytków zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...]. Organ odwoławczy nie ustosunkował się także do zarzutu skarżącej [...], która podnosiła, że na tym samym obszarze na którym znajdują się działki inwestycyjne prowadziła w 2001 r. własną budowę i wówczas musiała legitymować się decyzją konserwatora zabytków. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody [...] brakuje również odniesienia się do zarzutu skarżących [...] wskazujących, że decyzja Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...]nr [...]zgodnie z którym strefa ochrony konserwatorskiej obejmuje cały obszar zespołu urbanistyczno-budowlanego miasta [...]. Organ ma obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie poparte logicznymi argumentami powinno być ich konsekwencją. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzja taka nosi cechy dowolności. W przedmiotowej sprawie organ konserwatorski nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, czym naruszył art. 7 k.p.a. , art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem zasad określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.