VII SA/Wa 2416/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi J M na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia sierpnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu wniosku J M o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], znak: [...], uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą Pani W M pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach położonych przy ul. [...] w [...]. J M pismem z dnia [...].11.2014 r., wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J M stwierdził, że jego wniosek nieprawidłowo został potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...] a jednocześnie stwierdził, że w aktach sprawy znajdowało się i znajduje uzasadnienie (dowody) jego twierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W aktach są także dowody na okoliczność takich wad decyzji, które powodują jej nieważność z mocy prawa. Decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostały w następujących okolicznościach. Decyzją z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...], Starosta [...] uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm. według stanu prawnego na dzień orzekania ) decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].06.1992 r., Nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą W M pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach położonych przy ul. [...] w [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].05.2013 r.. Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podczas kontroli ustalił, iż inwestor J M realizując budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób istotny odstąpił od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].06.1992 r., Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W związku z powyższym PINB [...] decyzją z dnia [...].11.2012 r., Nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 90 dni od ustatecznienia się decyzji PINB " projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach nr ew. [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych". Następnie zgodnie z przepisem art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm). Starosty [...] decyzją z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...]), uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę ponieważ wydana została decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze fakt wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Starosta [...] miał obowiązek uchylić decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].06.1992 r., Nr [...]. Przepis art. 36a ust 2 Prawa budowlanego ma bowiem charakter bezwzględnie wiążący. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości i nie pozostawia organowi swobody w przypadku zaistnienia wymienionych w nim przesłanek. Wydając kontrolowaną decyzję organ wojewódzki nie dopuścił się zatem rażącego naruszenia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W skardze skierowanej do Sądu J M wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie twierdzi, że pismem z dnia [...].11.2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...]. Ww. wniosek nieprawidłowo został potraktowany jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...]. Jednocześnie twierdzi, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa a w aktach są dowody na okoliczność takich wad decyzji, które powodują jej nieważność z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu . Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji orzeczenia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli była zaskarżoną decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia[...] marca 2013 r., Nr [...], znak: [...], uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą W M pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach położonych przy ul. [...] w [...]. Na wstępie jednak Sąd zauważa, że J M żądał stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]z dnia [...].03.2013 r., Nr [...], znak: [...]. W tej jednak konkretnej sprawie, gdy w sprawie orzekał jako organ odwoławczy również Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...].05.2013 r., Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy w/w decyzję Starosty [...]z dnia [...].03.2013 r., Nr [...] to wniosek J M należało zakwalifikować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Sąd wyjaśnia również, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W tym przypadku postępowanie prawidłowo zostało wszczęte na jednoznaczne żądanie J M i to postępowanie powinno zakończyć się ostatecznym rozstrzygnięciem. Nie może się toczyć postępowanie z urzędu jeżeli jest wyraźne żądanie strony dot. stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd stwierdza więc, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo podjął postępowanie nadzwyczajne na wniosek J M w sprawie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r., Nr [...] która była decyzją ostateczną w sprawie uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającą W M pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach położonych przy ul. [...] w [...]. Decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].03.2013 r., Nr [...] podjęta była w związku z koniecznością zastosowania art. 36a ust. 2 Prawa budowlane, który przewiduje, że w razie wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Jak trafnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego norma ta nie nasuwa wątpliwości i oznacza, że jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, wyda decyzję nakładająca obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę uchyla je. Zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie administracyjnym może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1004/09). Zatem decyzję w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane można wydać gdy podjęta w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja nałożyła obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. W takim zatem kontekście Sąd dokonał oceny decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem, którego istotą jest wyłącznie ustalenie czy orzeczenie, w stosunku do którego toczy się postępowanie, dotknięte jest przesłanką stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności wymienioną w w/w przepisie jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub istnienie wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W każdym z przypadków wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. postepowanie nadzwyczajne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyr. NSA z 1.08.2000 r., sygn. akt III SA 1935/99) oraz, że wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji stwierdzenia nieważności wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane, ale jasno wskazane. Zadaniem Sądu było więc ocena czy decyzja Wojewody [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], , dotknięta jest jedną z wad określonych wart. 156 §1 k.p.a. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r., Nr [...], znak: [...], nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Została ona wydana przez właściwy organ, w oparciu o właściwą podstawę prawną, a także nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzja ta nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie była w dniu wydania i nie jest trwale niewykonalna. W związku z powyższym należy odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2013 r., Nr [...]. Sąd zgadza się z takim stanowiskiem organu orzekającego w niniejszej sprawie. Nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważnościowych określonych w powołanym przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, kwestionowane przez stronę orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], utrzymujące w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą W M pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach położonych przy ul. [...] w [...] jest zgodne z prawem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.