VIII SA/Wa 737/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Pismem datowanym na 14 września 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydaną na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tj. Dz. U. z 2017r. poz. 1260 z późn. zm.), uchwałę Nr [...]Rady Powiatu [...]z [...]września 2017 r. w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (dalej jako: uchwała). Przedmiotowej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego oraz ustrojowego, a mianowicie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm) polegające na przekroczeniu zakresu ustawowego upoważnienia do określania w drodze uchwały stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz jego przechowywania, a także kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu i ustalenie wysokości tych opłat oraz kosztów w sposób arbitralny, bez uwzględnienia zamkniętego katalogu dwóch enumeratywnie wymienionych w normie kompetencyjnej kryteriów, a mianowicie konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz faktycznych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, co skutkowało nieuzasadnionym przepisami ustawowymi określeniem opłat oraz kosztów w granicach górnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 roku w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 roku maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. 2017.772 z dnia 03.08.2017r), podczas gdy faktyczne koszty usług na obszarze powiatu kształtują się na wielokrotnie niższym poziomie. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t.) domagał się stwierdzenia nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, stosownie do którego rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, została upoważniona do określenia corocznie, w drodze uchwały, wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i przechowywanie pojazdów na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zdaniem Prokuratora ustalając wysokość opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów na parkingach strzeżonych Rada Powiatu [...]nie kierowała się rzeczywistymi kosztami w tym zakresie. Uchwalone stawki rażąco przekraczają faktyczne koszty usługi wskazane w umowie z przedsiębiorcą realizującym zadania powierzone jednostce samorządowej. Według treści zaskarżonego aktu oraz umowy zawartej przez Powiat [...]z firmą realizującą przedmiotowe usługi, stawki opłat oraz kosztów uzależniane są od rodzaju pojazdu i wynoszą: a) rower lub motorower - w uchwale: za usunięcie - 100 zł; za każdą dobę przechowywania - 15 zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: 30 zł - usunięcie; 5 zł przechowywanie; b) motocykl - w uchwale: za usunięcie - 200 zł; za każdą dobę przechowywania - 20 zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: 30 zł - usunięcie; 5 zł - przechowywanie; c) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - w uchwale: za usunięcie - 450 zł; za każdą dobę przechowywania - 30 zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: 300 zł - usunięcie; 25 zł -przechowywanie; d) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - w uchwale: za usunięcie - 606 zł; za każdą dobę przechowywania - 52 zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: 1 zł - usunięcie; 1 zł - przechowywanie; e) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - w uchwale: za usunięcie - 857 zł; za każdą dobę przechowywania - 75 zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: 1 zł -usunięcie; 1 zł – przechowywanie; f) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - w uchwale: za usunięcie - 1263 zł; za każdą dobę przechowywania - 136 zł, podczas gdy rzeczywiste koszty określone w umowie z przedsiębiorcą określono odpowiednio na kwoty: 1 zł - usunięcie; 1 zł – przechowywanie. Natomiast w wypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia w uchwale określono następująco: rower lub motorower - 55 zł; motocykl -123 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 225 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 303 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 429 zł; pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 632 zł podczas gdy koszty określone w umowie z przedsiębiorcą dla każdego z wymienionych pojazdów określono w umowie na kwotę 1 zł. Prokurator podniósł, że w uzasadnieniu projektu uchwały i w protokole sesji Rady, na której uchwała została podjęta, brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za określeniem stawek w ich górnych granicach, znacznie powyżej rzeczywistych kosztów usługi. Zdaniem Prokuratora przed podjęciem aktu nie dokonywano jakiejkolwiek kalkulacji dotyczącej kosztów usług w tym zakresie i w konsekwencji koszty nie zostały uwzględnione w procesie uchwałodawczym, co stanowi wykroczenie poza delegację ustawową i zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych należy uznać je za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu [...] wniosła o oddalenie skargi. W jej uzasadnieniu argumentowała, iż z art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). Wyjaśniono, że zaproponowane w treści uchwały kwoty są konsekwencją uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów Powiatu [...]. Wywiedziono również, że przychód za okres wynikający z zestawienia przychodów i kosztów poniesionych przez Powiat [...]z tytułu realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg Powiatu i ich przechowywania na parkingu strzeżonym nie był wystarczający na pokrycie kosztów związanych z realizacją zadań z art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak wskazał organ - za okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. przychód wyniósł 67.431 zł podczas gdy koszty wynikające z opłaconych na rzecz firmy wykonującej usługi faktur – 209.409,50 zł. Podobnie w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 sierpnia 2018 r. przychód wyniósł 38.010 zł, zaś koszty 42.000 zł. Organ wskazał, że stawki za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie na parkingu strzeżonym obowiązujące w roku 2018, zatwierdzone w uchwale nr [...]Rady Powiatu [...]z dnia [...]września 2017 r. w porównaniu do stawek określonych w Obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (MP. z 2017 r. poz. 772) nie są stawkami maksymalnymi dla rowerów i motorowerów, motocykli oraz pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t, natomiast są stawkami maksymalnymi dla pozostałych rodzajów pojazdów, dla których nie wystąpił ani jeden przypadek usunięcia. Podniesiono także i to, że Powiat [...]zapłacił za Skarb Państwa kwotę 80.000 zł na podstawie ugody sądowej zawartej z firmami parkingowymi. Skarb Państwa - Wojewoda [...]nie zwrócił powiatowi tych pieniędzy do dnia dzisiejszego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała nr [...]Rady Powiatu [...]z dnia [...]września 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuniecie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym na rok 2018. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 995) stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Nie było kwestionowane przez strony postępowania to, że z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym upoważnienia wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów). W powołanym przepisie mowa jest o dwóch kryteriach, a zatem żadne inne przesłanki nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Powołane warunki dotyczą także kosztów związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia, a następnie odstąpieniem od usunięcia pojazdu. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772). Zaznaczenia wymaga, że zgodnie z zasadą prawidłowej i rzetelnej legislacji w sytuacji, gdy organ powiatu - na podstawie upoważnienia ustawowego - nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi powiatu margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu właściwy organ winien wskazać ustawowe argumenty przejawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w tym przypadku wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Zdaniem Sądu brak umotywowania uchwalenia rzeczonych stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, co miało miejsce w skarżonej uchwale, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo. Sąd podziela więc stanowisko skarżącego Prokuratora, że Rada Powiatu [...], podejmując w dniu [...]września 2017 r. uchwałę nr [...]naruszyła przepis 130a ust. 6 ustawy, albowiem przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze powiatu. Jak wynika z materiału dowodowego, w dniu 19 grudnia 2017 r. pomiędzy Powiatem [...]a przedsiębiorstwem [...] M.Z. zawarta została umowa [...], na podstawie której przedsiębiorstwo to zobowiązało się do świadczenia usług polegających na usuwaniu i przechowywaniu pojazdów (z wyjątkiem pojazdów niebezpiecznych) z dróg na terenie Powiatu [...]oraz parkowaniu ich na parkingu strzeżonym zgodnie z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym. Umowa obowiązywała w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W umowie w § 5 (umowy) ustalono koszty usługi zgodnie z ofertą wykonawcy, i tak przykładowo zapisano w niej, że cena usługi świadczonej przez przedsiębiorcę za usunięcie roweru i motoroweru wynosi 30 zł, a stawka przyjęta przez Radę Powiatu opiewa na kwotę 110 zł, cena usługi świadczonej przez przedsiębiorcę za usunięcie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton wynosi 300 złotych podczas gdy stawka przyjęta przez Radę Powiatu wynosi 450 złotych. Podobnie za przechowywanie pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 ton do 7,5 t (za każdą dobę) opłata na rzecz przedsiębiorcy wynosi 1 zł, a stawka przyjęta przez radę powiatu to 52 zł, cena usługi świadczonej przez wykonawcę za przechowywanie roweru czy motocykla (za każdą dobę) to 5 zł, a stawka przyjęta przez radę powiatu zaś 15 zł. Zwrócić uwagę należy, że jeszcze większe różnice występują jeżeli porównać koszty ponoszone przez powiat w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Bez względu na jego rodzaj cena usługi świadczonej przez przedsiębiorcę wynosi 1 zł., podczas gdy rada powiatu przyjęła kwoty 55 zł w przypadku roweru i motoroweru, 100 zł w przypadku motocyklu, 225 zł w przypadku pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 ton. Nie sposób więc nie dostrzec, że dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne, a w przypadku kosztów przechowywania wręcz nieporównywalne. Zatem należy zgodzić się z Prokuratorem, że podejmując w dniu [...]września 2017 r. uchwałę nr [...]w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym Rada Powiatu [...]zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi oraz ich parkowanie, w stosunku do przedmiotowej umowy. Zapisane w wskazanej umowie koszty, tak usunięcia pojazdów, przechowywania na parkingu strzeżonym jak i opłaty nałożone w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu są niższe od kosztów ustalonych w uchwale z dnia [...]września 2017 r. Zdaniem Sądu organ samorządu nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Ustalanie wysokości przedmiotowych opłat przez uprawniony organ powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów usługi odholowania pojazdów i przechowywania ich na parkingach, świadczonych przez firmy z danego powiaty. Rada Powiatu winna uprzednio dysponować informacją na temat tego, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Chodzi tu nie o koszty, które powiat ponosi w związku z wykonywaniem przedmiotowego zadania, ale o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu. Powoływanie się przez Radę Powiatu na fakt, iż przychody z tytułu wpłat za usuwanie, przechowywanie czy odstąpienie od usunięcia pojazdu są niższe aniżeli koszty wynikające z opłacanych faktur na rzecz firmy wykonującej usługi, przez co powiat uzyskuje stratę, jest nieuprawnione. Sąd zauważa, że uwzględnienie tych okoliczności przy podejmowaniu uchwały oznacza jednak wadliwe zrealizowanie ustawowego upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1916/16, stwierdzając, iż: "odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok (....) w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów". Dodać ponadto należy, że przesłanki wymienione w art. 130a ust. 6 nie upoważniają do obciążania obywateli częścią kosztów funkcjonowania powiatu w związku z realizacją przedmiotowego zadania. Kompensaty ponoszonej przez organ straty związanej z wykonywaniem zadania usuwania i przechowywania pojazdów, podobnie jak brak regulowania zobowiązań przez Skarb Państwa, nie można przerzucać na inne osoby, których pojazdy zostały usunięte z drogi i przechowywane, gdyż osoby te mogą być zobowiązane tylko i wyłącznie do ponoszenia kosztów związanych z pojazdami, których są właścicielami. Końcowo Sąd zauważa, że z treści art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wskazane wyżej naruszenia art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym powodowały zatem nieważność przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat są niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, co spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.