IV SA/Wa 2456/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] - Okręg [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...], z [...] lipca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r" poz. 23 z późn. zm.), w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Okręg [...] w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r., znak: [...]. Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 1992 r. Wojewoda [...] postanowił z dniem 8 czerwca 1992 r. zlikwidować i wykreślić z rejestru przedsiębiorstw państwowych Państwowe Gospodarstwo Rolne "[...]" w [...], w celu przekazania majątku przedsiębiorstwa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...], w tym działki nr [...]. Wnioskiem z 2 stycznia 2014 r. Polski Związek Działkowców Okręg [...] w [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r. w części dotyczącej działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], obręb [...]. Decyzją z [...] marca 2017 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej przekazania gruntu położonego w [...] przy ul. M., oznaczonego jako działka nr [...], obręb [...] na własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Minister uznał, że Polski Związek Działkowców nie jest stroną w sprawie. Wnioskiem z 29 marca 2017 r. Polski Związek Działkowców Okręg [...] w [...] wystąpił o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2017 r. Polski Związek Działkowców Okręg [...] w [...] wskazał przy tym, że jego zdaniem przysługiwał i nadal przysługuje mu tytuł prawny (tj. prawo użytkowania) do działki nr [...], a stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] pozwoli na uznanie bezskuteczności nabycia działki nr [...] przez AWRSP, co w dalszej perspektywie skutkować będzie zaistnieniem podstaw do potwierdzenia posiadania prawa użytkowania tego terenu przez Polski Związek Działkowców. Rozpatrując sprawę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w postępowaniu dotyczącym likwidacji państwowego przedsiębiorstwa PGR "[...]" celem przekazania jego majątku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, uprawnienia strony posiadają Skarb Państwa jako właściciel mienia, Agencja która to mienie przejmuje, aktualny właściciel gruntu – [...] S.A. (później w ramach [...] S.A.) oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący nie wykazał natomiast, aby przysługiwał mu jakikolwiek tytuł prawny do działki nr [...]. Tytułu takiego w szczególności nie zastępuje twierdzenie, że Polski Związek Działkowców nabędzie - w trybie art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58 z późn.zm.) prawo użytkowania omawianego gruntu, jako stanowiącego obecnie (według PZD) z mocy prawa własność Gminy [...]. Przede wszystkim dlatego, że gmina nie uzyskała stosownej decyzji komunalizacyjnej. Ponadto z dostępnej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby w 1980 roku lub później, działka nr [...] została oddana w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców (por. treść pisma Dyrektora Oddziału Terenowego AWRSP w [...] z 5 maja 1998 r., znak: [...]). Polski Związek Działkowców nie przedstawił nawet dowodu, że jest prawnym użytkownikiem wskazanej działki. Decyzja nr [...] z [...] października 1976 r. o ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, świadczy jedynie, że ustalone zostało miejsce i warunki inwestycji w postaci pracowniczego ogródka działkowego, na terenie położonym przy ul. N. i Trasy [...]. Decyzja ta nie ustanawiała jednak żadnych praw nabytych do działki nr [...] na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych (później Polskiego Związku Działkowców). Dodatkowym potwierdzeniem tego, że Polski Związek Działkowców nie ma tytułu prawnego do nieruchomości są następujące okoliczności. Działka nr [...] w momencie przekazania jej do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa stanowiła własność Skarbu Państwa. Następnie aktem przeniesienia własności ziemi z [...] czerwca 1997 r., Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa wniosła tę działkę aportem na pokrycie udziałów tworzonych dla podwyższenia kapitału zakładowego spółki [...] sp. z o.o. Na tej podstawie jako właściciel nieruchomości, dla której Sąd prowadzi księgę wieczystą nr [...], ujawniona została spółka [...] S.A., a obecnie [...] S.A. powstały po połączeniu trzech spółek nieruchomościowych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2018 r., wniósł Polski Związek Działkowców w [...] - Okręg [...] w [...]. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie czynności niezbędnej do dokładnego wyjaśnienia okoliczności przywołanych przez sarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 29 marca 2017 r. uzasadniających interes prawny PZD w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., co polegało na wydaniu decyzji z [...] lipca 2018 r. bez uprzedniego ponaglenia [...] Urzędu Wojewódzkiego do udzielenia odpowiedzi na pismo z 27 kwietnia 2017 r. w sprawie nadesłania posiadanych dokumentów, z których wynikałoby, że PZD przysługuje prawo użytkowania przedmiotowego gruntu; - naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i dokonanie oceny czy okoliczności uzasadniające interes prawny PZD w rozumieniu art. 28 k.p.a. zostały udowodnione, jedynie na podstawie części materiału dowodowego, z pominięciem oceny szeregu dowodów przedstawionych przez stronę przy piśmie nr [...] z 24 stycznia 2017 r. oraz zgromadzonych przez organ; - naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważenia wszystkich zarzutów i twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazujących na istnienie interesu prawnego PZD w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., dot. możliwości potwierdzenia nabycia prawa użytkowania do przedmiotowego terenu przez PZD również na podstawie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., a następnie wydania decyzji komunalizacyjnej; - naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, iż Polski Związek Działkowców nie posiada interesu prawnego przemawiającego za uznaniem go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., pomimo ustalenia, iż Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" należący do PZD istnieje na przedmiotowym terenie w oparciu o decyzję nr [...] z [...] października 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, co oznacza, że jest (i był) ogrodem stałym w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, a to jest wystarczającą przesłanką do uznania interesu prawnego PZD w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r., a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez utrzymanie w mocy decyzji z [...] marca 2017 r. o umorzeniu postępowania ze względu na brak interesu prawnego skarżącego, pomimo iż decyzja ta była nieprawidłowa ze względu na okoliczności, o których mowa powyżej, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez brak jego zastosowania, tj. brak uchylenia decyzji z [...] marca 2017 r. i orzeczenia co do istoty sprawy. Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, że na gruncie położonym w [...] przy ul. M. stanowiącym działkę nr [...] obręb [...] znajduje się część Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" należący do Polskiego Związku Działkowców, który został utworzony w 1977 r. Decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r. jest niezgodna z art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i pracownikach samorządowych. Określone w tym przepisie grunty państwowe (Skarbu Państwa) stały się z mocy prawa mieniem gminy, a stwierdzenie nabycia tej własności powinno nastąpić na podstawie decyzji deklaratoryjnej, przy czym brak wystąpienia gminy z wnioskiem o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na jej rzecz nie uchyla zmian właścicielskich wynikających z mocy prawa. W związku z tym omawiana działka w momencie przekazywania jej do Zasobu AWRSP nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W ocenie skarżącego, organ błędnie uznał, że decyzja nr [...] z [...] października 1976 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowalnej, świadczy jedynie, że ustalone zostało miejsce i warunki inwestycji w postaci pracowniczego ogrodu działkowego i nie ustanawiała ona żadnych praw nabytych do działki nr [...] na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych. W ocenie skarżącego ww. decyzja jest wystarczającą podstawą dla stwierdzenia interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r. Świadczy ona bowiem o tym, że Rodzinny Ogród Działkowy "[...]" zajmował (i zajmuje) przedmiotowy teren na podstawie odpowiedniej decyzji lokalizacyjnej, a co za tym idzie był (i jest) ogrodem stałym (o stałej lokalizacji) w rozumieniu ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych Posiadanie statusu ogrodu stałego na podstawie decyzji lokalizacyjnej, jest wystarczającą przesłanką uznania interesu prawnego PZD w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] czerwca 1992 r. dotyczącej terenu objętego decyzją lokalizacyjną. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w danej sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2018 r. o umorzeniu postępowania, została wydana w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r., którą z dniem 8 czerwca 1992 r. postanowiono zlikwidować i wykreślić z rejestru przedsiębiorstw państwowych Państwowe Gospodarstwo Rolne "[...]" w [...], w celu przekazania majątku przedsiębiorstwa Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w [...], w tym działki nr [...]. Decyzja Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r. została wydana na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1991 r., nr 107, poz. 464, ze zm.). Sąd podziela stanowisko organu, że w postępowaniu dotyczącym likwidacji państwowego przedsiębiorstwa PGR "[...]" celem przekazania jego majątku Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, uprawnienia strony posiadają Skarb Państwa jako właściciel mienia, Agencja która to mienie przejmuje, aktualny właściciel gruntu oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji, to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości. Skarżący podnosi, że działka nr [...] w momencie przekazywania jej do Zasobu AWRSP nie stanowiła własności Skarbu Państwa, gdyż na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191, ze zm.) z dniem 27 maja 1990 r. stała się z mocy prawa mieniem Gminy [...]. Jednakże w ocenie Sądu, nieobjęcie działki nr [...] spisem inwentaryzacyjnym nieruchomości, które stały się własnością Gminy [...] z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wskazuje, że nieruchomość ta nie spełniała w ocenie Gminy przesłanek do jej komunalizacji. Zgodnie z art. 17a ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. termin przekazywania wojewodom spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się własnością gmin z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, upływał z dniem 31 grudnia 2005 r. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że Urząd [...] Gminy [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami, w dniu 22 czerwca 1992 r., wydał wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa a władającym Państwowe Gospodarstwo Rolne "[...]" według stanu z 1984 r. Działka nr [...] została objęta protokołem zdawczo-odbiorczym z 6 lipca 1992 r., dotyczącym składników mienia Skarbu Państwa zlikwidowanego w myśl ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw państwowego przedsiębiorstwa rolnego o nazwie Państwowe Gospodarstwo Rolne [...]-[...] spisanym pomiędzy: Wojewodą [...] jako organem założycielskim zlikwidowanego przedsiębiorstwa i Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa. Z protokołu wynika, że Państwowe przedsiębiorstwo rolne o nazwie Państwowe Gospodarstwo Rolne [...]-[...] zlikwidowane zostało z dniem 8 czerwca 1992 r. na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 1992 r. Skoro organem założycielskim państwowego przedsiębiorstwa rolnego Państwowe Gospodarstwo Rolne [...]-[...] był Wojewoda [...], to działka nr [...] nie stała się z mocy prawa własnością Gminy [...] na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Urzędu [...] Wydział Terenów z [...] września 1977 r., którą przekazano w użytkowanie Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] teren położony przy ul. N. i Trasy [...] o powierzchni [...] ha, objęty decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] z [...] października 1976 r. wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...] z przeznaczeniem pod urządzenie pracowniczego ogrodu działkowego. W wyniku zrealizowania tej inwestycji, protokołem z [...] sierpnia 1980 r. dokonano przekazania-przyjęcia do eksploatacji inwestycji Pracownicze Ogrody Działkowe przy ul. N. os. B. w [...]. Pismem z 30 września 1980 r. Państwowe Gospodarstwo Rolnego [...]i pismem z 20 października 1980 r. Zjednoczenie Państwowych Przedsiębiorstw Gospodarki Rolnej, skierowanymi do Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...]-[...], przychyliły się do przekazania na rzecz pracowniczych ogrodów działkowych "[...]" terenu ograniczonego od północy kanałem, a od zachodu rozpoczynającą się budową trasy [...], który jest nieprzydatny dla PGR [...] do produkcji rolnej z uwagi na brak możliwości dojazdu do niego maszynami. Powyższe pisma wskazują, że grunty znajdujące się w użytkowaniu PGR [...], o których mowa wyżej, nie były objęte protokołem z [...] sierpnia 1980 r. przekazania do eksploatacji inwestycji Pracownicze Ogrody Działkowe przy ul. N. os. B. w [...]. W aktach administracyjnych znajduje się również decyzja z 1985 roku skierowana do Wojewódzkiego Zarządu Polskiego Związku Działkowców wydana po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z 30 czerwca 1985 r. Nr [...] w sprawie pracowniczych ogrodów działkowych "[....]", ustalająca miejsce i warunki realizacji inwestycji na terenie położonym w [...] w rejonie ulic N. i N. o powierzchni ca [...] ha. Skoro w 1985 roku pracownicze ogrody działkowe "[...]" już istniały, to decyzja powyższa dotyczy ich powiększenia. W dniu 12 maja 1981 r. weszła w życie ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1981 r. nr 12, poz. 58, ze zm.), która w art. 8, w brzmieniu obowiązującym do dnia 8 września 1995 r., stanowiła, że grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, ani skarżący nie wykazał, że działka nr [...] została przekazana w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Natomiast faktem jest, że władającym działką nr [...] do dnia 6 lipca 1992 r. - data protokolarnego przekazania majątku AWRSP - był PGR [...]. Z protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia 6 lipca 1992 r. wynika jednocześnie, że na terenach PGR [...] istniały ogrody działkowe funkcjonujące na podstawie umów dzierżawy. W ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy prawidłowo uznał, że skarżący nie wykazał, że jest prawnym użytkownikiem działki nr [...]. Zgromadzony materiał dowodowy nie podważa władania działką nr [...] przez PGR [...] do dnia 6 lipca 1992 r. Wobec powyższego, zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procesowych wskazujących na niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nie są uzasadnione. Z tych wszystkich przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.