II SA/Sz 1076/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. W dniu [...] r. W. L. złożyła wiosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...] w K.. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta K., na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., pos. 788 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne wszczęte powyższym wnioskiem – do czasu uchwalenia planu miejscowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że dla obszaru, na którym zlokalizowana jest działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] w dniu 30 października 2014 r. Rada Miejska w Koszalinie podjęła uchwałę nr XLIX/710/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jamno – Zachód" w Koszalinie. Organ ustalił, że działki położone wzdłuż nabrzeża jeziora J. , w tym działka nr [...] w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Koszalina ze zmianami przyjętymi uchwałą nr XLVII/673/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 4 września, wskazane zostały jako "obszar reprezentacyjnej przestrzeni publicznej". Granice tego obszaru oznaczone zostały graficznie na załączniku nr [...] zatytułowanym "Kierunki rozwoju" oraz opisany on został w załączniku nr [...] zatytułowanym "Kierunki rozwoju" ust. 3.10 Przestrzenie publiczne, zgodnie z którym jest to obszar usług turystycznych w pasie szerokości 50 m wzdłuż jeziora J. stanowiący szczególnie istotną dla wizerunku i tożsamości miasta przestrzeń publiczną, której zagospodarowanie należy poprzedzić opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ust. 3.13.1 pkt 3 załącznika nr [...] zapisano, że dla tego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na treść art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że "obszar przestrzeni publicznej" jest obszarem, dla którego sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe. Z kolei w myśl art. 62 ust 2 cytowanej wyżej ustawy, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. W zażaleniu na to postanowienie W. L. podniosła, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego może wprowadzić tylko ustawodawca i tylko w drodze ustawy odrębnej w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma zaś powszechnie obowiązującego przepisu prawa ustanawiającego obowiązek sporządzenia planu dla obszarów przestrzeni publicznych, takiego przepisu odrębnego od ustawy nie przedstawił również Prezydent Miasta K.. W jej ocenie, przyjęcie wykładni, zgodnie z którą gmina na równi z ustawodawcą może w sposób nieokreślony w ustawie wskazywać w studium obszary, co do których istnieje obowiązek sporządzania planu jest wysoce błędne. Strona zaznaczyła, że granice obszarów, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały odpowiednio oznaczone na załączniku nr [...] do uchwały nr XLVII/673/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 4 września 2014 r., którą przyjęto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Koszalina. Wyżej wymienione obszary to na przykład obszary oznaczone na załączniku nr [...] symbolami [...], [...], [...] Teren działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], położony jest na terenie oznaczonym na załączniku nr [...] symbolem [...] a zatem nie jest terenem dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z przepisu art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprost wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Nie jest to jednak jedyny przepis regulujący obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki obowiązek wynika bowiem również z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W rozpoznawanej sprawie, działki położone wzdłuż nabrzeża jeziora J. , w tym działka nr [...] w obrębie [...], w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Koszalina ze zmianami przyjętymi uchwałą nr XLVII/673/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 4 września 2014 r. wskazane zostały jako "obszar reprezentacyjnej przestrzeni publicznej". Granice tego obszaru oznaczone zostały graficznie w załączniku nr [...] – rysunek studium, a nadto obszar został opisany w załączniku nr [...]. Jest to obszar usług turystycznych w pasie szerokości 50 m wzdłuż jeziora J. , stanowiący szczególnie istotną dla wizerunku i tożsamości miasta przestrzeń publiczną. Z zapisów w ust. 3.13.1 pkt 3 załącznika nr [...] wynika, że dla tego obszaru istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionując zaskarżone postanowienie W. L. złożyła na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając mu obrazę prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi powtórzyła w znacznej mierze argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r. Dodała, że w studium nie użyto ustawowego terminu "obszary przestrzeni publicznych" a nietożsamego z nim terminu "obszary reprezentacyjnej przestrzeni publicznej", zaś oznaczenie graficzne na rysunku zmiany studium nie odpowiada symbolowi graficznemu określonemu w oznaczeniu zmiany studium (inny kierunek linii). Strona podniosła ponadto, że w opisowej części studium wskazano, iż obszary reprezentacyjnej przestrzeni publicznej znajdują się w obszarze wzdłuż 50 metrów od nabrzeża jezioro J. , tymczasem według jej wiedzy, w takiej odległości od granic działki nie znajduje się żadne nabrzeże. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak również poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta K.. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W dniu [...] r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane "Wniosek i oświadczenie strony w sprawie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] r.". W piśmie tym strona podniosła dodatkowo zarzut obrazy prawa poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia ustaleń Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., które nie będąc aktem prawa miejscowego nie może być podstawą rozstrzygnięcia, bowiem organy administracji publicznej muszą działać na podstawie przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jego wyeliminowania z porządku prawnego. Materialnoprawną podstawą wspomnianego postanowienia był art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Do obszarów wymagających sporządzenia planu miejscowego należą m.in. obszary przestrzeni publicznej. Wynika to wprost z art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary przestrzeni publicznej. Przez obszar "przestrzeni publicznej" należy przy tym rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku (art. 10 ust. 3 cytowanej ustawy). W ocenie Sądu, z powyższych uregulowań jednoznacznie wynika, że do obowiązku rady gminy należy określenie w studium - obszarów przestrzeni publicznej, zdefiniowanych w art. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji, w związku z wymogiem wskazanym w art. 10 ust. 3 tej ustawy, sporządzenie dla tych obszarów planów miejscowych. Jak przyjmuje się w piśmiennictwie, przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stawia na równi obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów, dla których konieczność ta wynika z "przepisów odrębnych", z obowiązkiem uchwalenia takiego planu dla obszarów przestrzeni publicznej. Wobec powyższego, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że w rozpatrywanym przypadku brak jest przepisów powszechnie obowiązującego prawa, z których wynikałby obowiązek sporządzenia - dla spornego obszaru – planu zagospodarowania przestrzennego. Za nietrafne należy uznać stanowisko strony, zgodnie z którym art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa jedynie jakie elementy należy zawrzeć w studium. Nie ulega bowiem wątpliwości, o czym była już mowa powyżej, że wskazuje on także na obowiązek sporządzenia planów miejscowych dla obszarów przestrzeni publicznej określonych w art. 2 pkt 6 tej ustawy. Z uwagi na powyższe w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Koszalina ze zmianami przyjętymi uchwałą nr XLVII/673/2014 Rady Miejskiej w Koszalinie z dnia 4 września 2014 r. działki położone w pasie o szerokości 50 m wzdłuż "nabrzeża jeziora J. " – w tym działka nr [...] w obrębie [...] - wskazane zostały jako obszary przestrzeni publicznej wymagające sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosowne zapisy znalazły się w tekście Studium w pkt 3.10 (Przestrzenie publiczne) i pkt 3.13.1 (Obszary, dla których istniej obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Także w ustaleniach szczegółowych dla jednostki strukturalnej "N – PÓŁNOC" dla jednostki planistycznej nr [...] wskazano, że wzdłuż nabrzeża jeziora wydziela się pas o szerokości 50 m jako obszar przestrzeni publicznej. Wbrew poglądowi skarżącej, określenie "obszary reprezentacyjnej przestrzeni publicznej" w cytowanych powyżej uregulowaniach nie zostało użyte. Co prawda taki zapis pojawia się w oznaczeniach w części graficznej jednak powyższe, zdaniem Sądu nie powoduje wyłączenia spornego terenu z "obszaru przestrzeni publicznej". Użycie dodatkowego jej określenia – jako "reprezentacyjnej" z pewnością nie sprawia, że przestaje ona być obszarem przestrzeni publicznej. Dodatkowo należy podkreślić, że oznaczenie (w części graficznej Studium) jednostki planistycznej [...] w powiązaniu z tekstem Studium i z jego ustaleniami szczegółowymi nie pozostawia wątpliwości o jaki to teren w tym wypadku chodzi (uwzględniając nawet inny kierunek linii, na który powołuje się skarżąca). O ile można zgodzić się ze skarżącą, że wypadku przedmiotowego terenu, użycie określenia "wzdłuż 50 metrów od nabrzeża jezioro J. " jest nieprecyzyjne (skoro jezioro nabrzeża takiego nie posiada), o tyle nie sposób zgodzić się, że okoliczność ta ma dla sprawy rozstrzygające znaczenie. Jak już bowiem powyżej wskazano, w części graficznej Studium jednostka planistyczna [...] została wskazana w sposób niebudzący wątpliwości, a zważywszy na zapisy zawarte w pkt 3.10 (Przestrzenie publiczne) i pkt 3.13.1 (Obszary, dla których istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), jednoznaczny jest także sposób wyznaczenia obszaru 50 metrów wzdłuż nabrzeża jeziora. Nie ulega wątpliwości, że brzeg jeziora w tym miejscu ma nieregularny kształt wobec czego wymierzenie odległości 50 m od wspomnianego brzegu musiało nastąpić z uwzględnieniem tej okoliczności – co zostało uwidocznione w części graficznej Studium. Odnosząc się do stanowiska skarżącej zawartego w piśmie z dnia [...] r., należy podkreślić, że strona rozszerzyła w tym piśmie dotychczasową argumentację, jednakże z przyczyn oczywistych (pismo sporządzono po wydaniu decyzji przez Kolegium) organ został pozbawiony możliwości ustosunkowania się w swojej decyzji do tak sformułowanych argumentów. Z przyczyn, o których była już mowa wcześniej nie sposób zgodzić się z poglądem strony jakoby koniecznym było "wyłączenie z akt sprawy" Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.. Zdaniem skarżącej Studium nie może być brane pod uwagę gdyż nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą prawną rozstrzygnięcia. Uwadze skarżącej uszło jednak, że podstawą prawną rozstrzygnięcia nie jest wspomniane Studium lecz art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy uwzględnieniu uregulowania zawartego w art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy. Jednocześnie bez uregulowań zawartych w Studium, nie byłoby możliwe stwierdzenie jakie konkretnie tereny zostały uznane przez Radę Miejską w K. za obszary przestrzeni publicznej, a w szczególności, czy zalicza się do nich działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...], należąca do skarżącej. Z tych samych względów nie może też być mowy o łamaniu konstytucyjnie zagwarantowanych wartości, takich jak własność prywatna i swoboda dysponowania rzeczą własną. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy Konstytucji RP, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, w myśl którego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności mogą wynikać z przepisów bardzo wielu ustaw, w tym właśnie z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przyczyn, o których była już mowa powyżej, ewentualne nieścisłości w oznaczeniach w części graficznej Studium nie stanowią przeszkody do prawidłowego ustalenia, które tereny należy zaliczyć do obszarów przestrzeni publicznej. Należy przy tym podkreślić, że w niniejszym postępowaniu kwestia prawidłowości wspomnianego Studium nie może podlegać ocenie Sądu, ocenie takiej poddane zostało jedynie postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym nr [...] przy ul. [...] w K. do czasu uchwalenia planu miejscowego. Na marginesie jedynie należy wskazać, że w dniu 30 października 2014 r. Rada Miejska w Koszalinie podjęła uchwałę nr XLIX/710/2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Jamno – Zachód" w Koszalinie, w którym ujęty został także teren promenady zlokalizowanej na terenie obejmującym działkę skarżącej. Mając powyższe na uwadze, należy uznać skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu organ zebrał, rozpatrzył i ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowaniem reguł określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r.o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie należy do pierwszej z wymienionych kategorii, zatem dopuszczalne było rozpoznanie niniejszej skargi w postępowaniu uproszczonym i wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym.