II SAB/Łd 164/18

Dnia 10 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 czerwca 2018 roku o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Wójta Gminy Z. na rzecz skarżącego J. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na działanie organu, tj. Wójta Gminy Z. – który zdaniem skarżącego nie realizuje postanowień wynikających z ustawy 21 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2018 r, póz. 1330.) Skarżący wyjaśnił, że we wniosku o dostęp do informacji publicznej wnosił o wgląd do dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy Z. do czego Wójt Gminy Z. się nie odniósł. Podkreślił, że na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie określonej we wniosku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalanie i przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Pismem z dnia 26 kwietnia 2018 r. skarżący skierował do Wójta Gminy Z. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wystąpił w nim o udostępnienie informacji w zakresie: 1. wniosku Dyrektora Zespołu Szkolno-Gimnazjalnego w G. o usunięcie w 2017 roku drzew z terenu zespołu, 2. protokołu wyceny wartości wycinanych drzew o których mowa w pkt 1, 3. umowy z podmiotem usuwającym drzewa na wykonanie wycinki drzew, o których mowa w pkt. l Jako sposób udostępnienia informacji skarżący wskazał: kserokopie dokumentów w punktach od 1 do 3. W piśmie z dnia 9 maja 2018 r. Wójt Gminy Z. udzielił żądanych przez skarżącego informacji. Zgodnie ze wskazaniem skarżącego co do formy przekazania informacji publicznej, zawartej we wniosku z dnia 26 kwietnia 2018 r., skarżący w dniu 16 maja 2018 r. osobiście odebrał odpowiedź na wniosek. Pismem z dnia 21 czerwca 2018 r. skarżący skierował do Wójta Gminy Z. kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wystąpił w nim o udostępnienie informacji, na podstawie której 30 marca 2017 r. dokonano szacunkowej wyceny drewna pozyskanego na działce oznaczanej nr ewid. [...] w G. . We wniosku Wnioskodawca wskazał jako sposób udostępnienia informacji - wgląd do dokumentacji posiadanej przez Urząd Gminy Z. . Pismem z dnia 4 lipca 2018 r. Wójt Gminy Z. poinformował Wnioskodawcę, iż wyceny drewna dokonano po analizie obejmującej rozeznanie rynku. Wyniki analizy zawarto w protokole wartości szacunkowej drewna z dnia 30 marca 2017 r. Urząd Gminy Z. nie jest w posiadaniu innej dokumentacji, o którą skarżący wnioskuje. Odnosząc się do zarzutów skargi , w odpowiedzi na nią, Wójt Gminy Z. podniósł, iż pismem z dnia 9 maja 2018 r. udzielono skarżącemu wyczerpującej odpowiedzi na wniosek z dnia 26 kwietnia 2018 r., natomiast pismem z dnia 4 lipca 2018 r. a więc w realizując wniosek strony z 21 czerwca 2018 r. poinformowano skarżącego, iż Urząd Gminy Z. nie jest w posiadaniu innej dokumentacji, do której o wgląd wnioskuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga jest uzasadniona albowiem podniesione w niej zarzuty w sposób oczywisty wskazują na naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej w skrócie "u.d.i.p."). Na wstępie rozważań odwołać się należy do regulacji art. 21 u.d.i.p zgodnie , z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "P.p.s.a.". Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem skargi w kontrolowanej sprawie jest bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazanej we wniosku skarżącego z 21 czerwca 2018 r. , a sposobem jej uzyskania wgląd do dokumentacji posiadanej przez organ. Ze stanowiska Wójta wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika ,że skoro udzielił informacji publicznej na wniosek wcześniejszy , przesyłając kserokopie żądnych dokumentów to z uwagi na to , iż jak twierdzi nie dysponuje już innymi, wystarczające jest poinformowanie o tym fakcie odrębnym pismem. Ze stanowiskiem tym zgodzić się nie można. Nie ma sporu co do tego , iż przedmiotem żądanej informacji jest informacja o sprawach publicznych . Pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. sygn. akt I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. akt II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Udostępnieniu podlega zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Katalog informacji publicznych zawarty w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy, o czym świadczy użycie słów "w szczególności". Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega m.in. informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2c) i f)); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3b) i f)); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5). Zatem wniosek z 21 czerwca 2018r. powinien zostać załatwiony w trybie u.d.i.p. poprzez udostępnienie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p. W tym zakresie wskazać należy, że organ winien udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia. Wówczas winien dokonać tego w formie czynności materialno-technicznej. W przedmiotowym trybie udostępniana jest informacja publiczna, która nie została udostępniona w BIP lub centralnym repozytorium (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej może alternatywnie poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Wówczas jedyną dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy. Kolejnym sposobem załatwienia wniosku jest odmowa udostępnienia informacji w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub umorzenie postępowania (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), czego winien organ dokonać w formie decyzji administracyjnej. Wyjaśnić również trzeba, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. W dalszej kolejności wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jak wynika z art. 14 ust. 1 cyt. ustawy – udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem , chyba że środki techniczne , którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia , nie umożliwiają udostepnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z brzmienia tego przepisu wynika ,że to wnioskodawca określa w swoim wniosku w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego , w jaki sposób uzyska się informacje , a zatem oznacza on tryb , w jakim wnioskodawca domaga się aby udzielono mu informacji. Jednym ze sposobów jest wgląd do dokumentów na miejscu w organie ( art. 3 ust 1 pkt 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się , iż w gestii podmiotu zainteresowanego pozostaje decyzja w jakiej postaci będzie chciał realizować posiadane prawo do domagania się dostępu do informacji publicznej. W judykaturze utrwalone jest stanowisko, iż organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (wyrok WSA w Kielcach z 4 czerwca 2008 r., II SAB/Ke 23/08, LEX nr 516691). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować. Nie jest więc możliwe narzucenie podmiotowi wnioskującemu o udzielenie informacji publicznej formy realizacji jego prawa do tej informacji, gdyż to żądający takiej informacji powinien wskazać formę jej udostępnienia (podobnie wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2010 r., II SA/Wa 620/10, LEX nr 667335). Wyżej przytoczone poglądy prawne podzielane przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę reprezentowane są także w piśmiennictwie – por. Ustawa o dostępie do informacji publicznej Komentarz , Kamińska I., Rozbicka –Ostrowska M. , WK 2016 . W okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca – skarżący w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał , iż jest zainteresowany wglądem do dokumentów urzędowych organu dotyczących zagadnienia z zakresu jego działalności wykonującego zadania publiczne tj. sposobu wyceny drewna ( vide : wniosek z 21 czerwca 2018 r. ). Oznaczało to , ni mniej, ni więcej jak należy udostępnić tę dokumentację a mianowicie poprzez umożliwienie do niej wglądu w organie nawet kiedy, jak podnosi się w odpowiedzi na skargę , zostały one wcześniej przesłane w kserokopii zainteresowanemu , w ramach realizacji pierwszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem sądu zastosowana pisemna reakcja na wniosek skarżącego , zawarta w piśmie Wójta 4 lipca 2018 r. narusza przepis art.14 ust. 1 ud.i.p. ingerując w przyznane wnioskodawcy prawo uzyskania informacji co do sposoby i formy przez niego wskazanej, z wyłączeniem które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ( in fine cyt. przepisu). Ustawodawca nie ograniczył dostępu do informacji publicznej w ramach wglądu do dokumentów urzędowych ( art. 3 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy) uprzednim zrealizowaniem tego prawa w inny sposób czy w innej formie. Przyjąć zatem należy, że dopuszczalne jest na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie informacji o działalności organu na kilka sposobów, przy czym żaden z nich nie eliminuje kolejnego. W tych warunkach należało stwierdzić ,że w wyniku naruszenia ww. przepisu organ nie udostępnił żądanej informacji publicznej skarżącemu . Oznacza to, iż doszło także do uchybienie regulacji art. 13 ust. 1 u.d.i.p. według , którego udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki , nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W tym terminie organ nie zrealizowała wniosku strony , i jak wynika ze stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę nie ma takiego zamiaru albowiem uważa ,że udzielając odpowiedzi na wcześniejszy wniosek wystarczającym jest poinformowanie o tym zainteresowanego. Stanowisko to jest chybione , o czym wcześniej. Wobec tego prawidłowa jest konstatacja , że w sytuacji gdy podmiot zobowiązany nie udziela informacji publicznej w żądanej przez wnioskodawcę formie ani nie wydaje w tym przedmiocie decyzji to takie zachowanie świadczy o nierozpatrzeniu wniosku i tym samym jego adresat pozostaje w bezczynności ( por. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej Komentarz, Op. cit. ). Taka też sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. W pełni zasadne jest tym samym stanowisko skarżącego. Niezałatwienie wniosku skarżącego zgodnie z uregulowaniami u.d.i.p. obliguje Sąd do stwierdzenia bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Koniecznym jest zatem zobowiązanie Wójta Gminy Z. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 21 czerwca 2018 r. w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), liczonym od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt 1 wyroku, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności organu, czemu dał wyraz w pkt 2 wyroku stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa. IB .