VIII SA/Wa 895/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji nowych warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2017 roku, nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2016 roku, poz. 23 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 169 ust.4 i 6 i art. 165 ust.7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (DZ.U z 2016 roku, poz. 1948 ze zm. dalej jako ustawa wprowadzająca) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], po rozpatrzeniu wniosku Z. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji własnej z dnia [...]maja 2017 roku, znak: [...] ustalającej warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]– utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i dokonaną ocenę prawną. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] działając na podstawie art. 165 ust.7 ustawy wprowadzającej z dnia 16 maja 2017 roku złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...] określając: - rodzaj służby – służba stała, - stopień służbowy – [...], - stanowisko służbowe [...], zaliczane do kategorii stanowisk służbowych funkcjonariuszy – stanowiska eksperckie, - jednostka organizacyjna pełnienia służby – Delegatura [...] Urzędu Celno – Skarbowego w [...], - komórka organizacyjna – CZS -1 Dział Dochodzeniowo – Śledczy, - uposażenie: - uposażanie zasadnicze według mnożnika [...]kwoty bzowej ustalonej w ustawie budżetowej; - dodatek za stopień służbowy według mnożnika [...]kwoty bazowej; - dodatek za wieloletnią służbę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował skarżącą, że zaproponowane warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywać od 1 czerwca 2017 roku. Skarżąca po złożeniu w dniu [...]maja 2017 roku pisemnego oświadczenia o przyjęciu nowych warunków służby złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu wskazywała, że zarówno zaproponowane stanowisko jak i uposażenie zostały obniżone w stosunku do poprzedniego, co jest działaniem niesprawiedliwym, krzywdzącym i niezgodnym z prawem i demotywującym. Ponadto żądanie uzasadniła długoletnim doświadczeniem zawodowym, stażem służby, rodzajem wykonywanych zadań, pozytywną oceną dotychczasowej służby. Organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 165 ust.7 przepisy wprowadzające organ składa odpowiednio pracownikom i funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 roku pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z. N. pracę w administracji celnej rozpoczęła od [...]grudnia 1994 roku w Oddziale [...] w [...] – Urzędzie Celnym w [...] na stanowisku [...]. Na dzień [...]lutego 2017 roku pełniła służbę na stanowisku [...] w Referacie [...] w Urzędzie Celnym w [...], w stopniu [...], a uposażenie zasadnicze określone było mnożnikiem [...]kwoty bazowej. Skarżąca posiada wykształcenie wyższe. Z opinii sporządzonej w kwietniu 2016 roku wynika, że z obowiązków służbowych wywiązywała się na poziomie oczekiwanym. Mając powyższe na uwadze zaproponowano skarżącej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 224 ustawy z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (DZ.U z 2016 roku, poz. 1947 dalej ustawa o KAS), uposażenie funkcjonariusza składa się uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane stanowisko [...] zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 roku w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (DZ.U poz. 446) jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze w wysokości [...]kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska [...]-[...]. Jednym z dodatków do uposażenia zasadniczego, na podstawie art. 226 ust.1 pkt 2 ustawy o KAS jest dodatek za stopień służbowy w wysokości uzależnionej od posiadanego stopnia. W ocenie organu niezasadne są zarzuty dotyczące nieuwzględnienia w składnej propozycji kwalifikacji zawodowych, wykształcenia i dotychczasowego przebiegu służby. Odnośnie obniżenia uposażenia zasadniczego to brano pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę, z uwzględnianiem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. Zdaniem organu z brzmienia art. 165 ust.7 ustawy wprowadzającej wynika, że w tych okolicznościach, nowe warunki pełnienia służby składane byłym funkcjonariuszom Służby Celnej mogły zostać ukształtowane przez dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sposób odmienny od dotychczasowego, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariuszy kwalifikacji, przebiegu służby, a także miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust.1 ustawy wprowadzającej, która stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycje pełnienia służby przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. W tym przypadku warunek jest spełniony bo skarżąca otrzymała stopień równorzędny – podkomisarza. Nadto organ zauważał, że propozycja zawierająca warunki służby została przedstawiona skarżącej jako dotychczasowemu funkcjonariuszowi Izby Celnej w [...] w związku z reorganizacją administracji skarbowej oraz służby celnej oraz powstaniem nowej instytucji Krajowej Administracji Skarbowej z nową strukturą organizacyjną. Skargę na decyzję Dyrektora Administracji Skarbowej złożyła Z. N.. Zaskarżonej decyzji zarzucała: - naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu przysługującego jej uposażenia, co narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, a także zasadę zaufania obywatela do państwa i tworzonego prawa, wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa; - naruszenie prawa materialnego – art. 31 ust.3 Konstytucji RP polegające na arbitralnym obniżeniu uposażenia, a tym samym pozbawienie praw nabytych w sytuacji braku istnienia zagrożenia dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego; - naruszenie prawa materialnego – art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na nieuzasadnionym, dyskryminującym zróżnicowaniu jej uprawnień o charakterze majątkowym wynikających ze służby i obniżenie wynagrodzenia należnego z tytułu służby, w stosunku do osób, które także pełniły służbę, a którym nie obniżono wynagrodzenia, w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa; - naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 60 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej; - naruszenie przepisów prawa materialnego - § 7 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 roku w sprawie stanowisk funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej – trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez zmianę stanowiska nieprzewidzianą w tym rozporządzeniu; - naruszeniu przepisów postepowania – art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na nierozważeniu całokształtu okoliczności mających wpływ na wydanie decyzji, w szczególności niewystarczające uwzględnienie dotychczasowego przebiegu służby i posiadanych kwalifikacji zawodowych; - naruszenie przepisów postępowania – art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa polegające na arbitralnym, krzywdzącym rozstrzygnięciu. Z uwagi na powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji – propozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 roku. W uzasadnieniu decyzji skarżąca akcentowała, iż doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP – w szczególności przepisów art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust.1 i 2 i art. 60 dlatego, iż organ w sposób arbitralny, uznaniowy, niemal w sposób dowolny obniżył uposażenie skarżącej. Jej zdaniem uzyskiwane wynagrodzenie należy zaliczyć do kategorii praw nabytych i nie powinno być obniżane w drodze jednostronnej decyzji organu. Dodatkowo organ obniżył uposażenie skarżącej w sytuacji braku zagrożenia dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a jedynie takowe zagrożenia upoważniają organ administracji publicznej do wprowadzania ograniczeń w posiadanych prawach i wolnościach obywatelskich. Podnosiła, że zaskarżona decyzja narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ponieważ została zdyskryminowana w stosunku do innych osób, które pełniły służbę, a którym nie odebrano stanowiska i części uposażenia. Wskazywała, że kwestia propozycji nowych warunków winna być rozpatrywana indywidualnie, ale z uwzględnieniem sytuacji innych funkcjonariuszy, tak aby nie naruszyć zasady równości. Brak porównania z sytuacją innych funkcjonariuszy, którym nie obniżono wynagrodzenia jest krzywdzący dla skarżącej. Zaskarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z art. 60 Konstytucji RP ponieważ organ dopuścił do sytuacji w której dostęp do służby publicznej nie jest równy dla wszystkich. Kryteria według których proponowano nowe warunki służby, w tym uposażenie są niejasne i pozostawiono dyrektorom IAS zbyt szeroki zakres swobody w doborze kadr i kształtowania stosunków służbowych. W jej ocenie organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 165 ust.3 oraz art. 169 ust.2 ustawy wprowadzającej) z uwagi na to, że została naruszona ciągłość zatrudnienia. Wprawdzie skarżąca dalej pozostaje w stosunku służbowym oraz posiada stopień służbowy, który przysługiwał jej wcześniej, jednakże w jej rozumieniu ciągłość winna być rozumiana szeroko jako zachowanie stanowiska i uposażenia. Argumentowała, że organ naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 roku w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (DZ.U z 2017 roku, poz. 444, dalej jako rozporządzenie w sprawie stanowisk). Według § 7 wyżej powołanego rozporządzenia została określona procedura zmiany stanowisk. Nie została przewidziana zmiana jaka została wobec niej zastosowana, a więc obniżenie stanowiska służbowego. Przeniesienie na niższe stanowisko jest przewidziane w art. 255 ustawy o KAS jako kara dyscyplinarna, która niekoniecznie musi się wiązać ze zmniejszeniem uposażenia. W ocenie skarżącej organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 8 k.p.a. ponieważ nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności przy składaniu propozycji. Nie została przeprowadzona całościowa ocena jakie skarżącą posiada kwalifikacje i wyglądał dotychczasowy przebieg jej służby. Podnosiła, iż Rzecznik Praw Obywatelskich powziął wątpliwości co do konstytucyjności przepisów ustawy wprowadzającej, a przedstawiciele doktryny stwierdzali wprost, że uchwalone przepisy mogą służyć pozbywaniu się w sposób arbitralny niechcianych funkcjonariuszy. Wskazywała, iż kwestia trwałości stosunku służbowego funkcjonariuszy była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 roku, sygn. akt K 45/02 opowiedział się za tym, że demokratyczne państwo prawa powinno gwarantować większą stabilność stosunku służbowego, aniżeli w przypadku zwykłych pracowników. Skarżąca również odwołała się do pisma z dnia [...]marca 2017 roku, w którym Minister Rozwoju i Finansów wyjaśniał na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich, że założeniem konsolidacji służb celno - skarbowych jest aby funkcjonariusze wykonywali zadania o charakterze policyjnym, zaś zadania typowo urzędnicze wykonywali pracownicy cywilni. Podkreślono, że w przypadku statusu z funkcjonariusza na pracownika utrzymać wynagrodzenia na dotychczasowym poziomie, wliczając w to dotychczasowe składniki uposażeń, w tym dodatek za stopień. Tym bardziej zatem zachowanie uposażenia winno mieć miejsce w przypadku funkcjonariuszy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wskazywał, iż podnoszone zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw. Podnosiła, że analogiczne przepisy ustawowe dające możliwość ingerowania w sferę ukształtowanych wcześniej stosunków pracy, w związku z reformą administracji publicznej były przedmiotem oceny konstytucyjnej TK w wyrokach z dnia 13 marca 2000 roku, sygn. akt K 1/99, z dnia 12 lipca 2011 roku, sygn. akt K 26/09, z dnia 18 lutego 2003 roku, sygn. akt K 24/02. Trybunał w tych wyrokach uznał, że ustawodawca w ramach przysługującej mu swobody legislacyjnej może dokonywać przekształceń ustrojowych, w tym również takich, które dotyczą reformowania administracji publicznej i w konsekwencji stanowią również ingerencję w sferę wcześniej ukształtowanych stosunków pracowniczych. Trybunał podkreślił prawo ustawodawcy do ,,przeprowadzania reform ustrojowych w konstytucyjne określonych granicach’’. Organ nie zgadzał się, iż zaskarżona decyzja naruszała przepis art. 165 ust.3 w związku z art. 169 ust.2 ustawy wprowadzającej poprzez naruszenie zasady ciągłości służby oraz § 7 rozporządzenia w sprawie stanowisk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy w pierwszej kolejności wskazać, iż kontrolowana decyzja należy do kategorii decyzji uznaniowych. W orzecznictwie sadów administracyjnych wielokrotnie wskazywano na rolę prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w przypadku decyzji wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Organ w takiej sytuacji winien wyjaśnić w sposób zrozumiały i czytelny motywy jakim się kierował podejmując takie a nie inne rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 23 września 1987 roku, II SA 468/87, OPS 1988, nr 11 -12, poz. 258, wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2008 roku, III SA/Łd 266/08). Uznaniowy charakter decyzji nakłada na organ administracji publicznej obowiązek jak najpełniejszego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, celem wykazania, że zbadał on sprawę w zakresie ustawowych przesłanek, jak również zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W przypadku tego rodzaju decyzji uzasadnienie spełnia bowiem szczególną rolę, pozwalające na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w warunkach uznania administracyjnego stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej przez sąd decyzji. Należy zauważyć, iż w przepisie art. 165 ust.7 ustawy wprowadzającej przewidziano kryteria jakie dany organ winien brać pod uwagę, w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków pełnienia służby. Propozycja powinna uwzględniać ,,posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania‘’. Jeśli ustawodawca zamieścił w tym przepisie kryteria jakimi winien kierować się dyrektor izby administracji skarbowej przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby, to ich zastosowanie jest obligatoryjne. Złożona propozycja służby w formie decyzji administracyjnej, której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek z art. 165 ust.7 ustawy wprowadzającej wymaga wykazania, że organ dział wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności (art. 7 Konstytucji RP). Należy przywołać stanowisko TK z uzasadnienia wyroku z 23 stycznia 2014 roku, sygn. akt K 51/12 (OTK –A 2014/1/4) gdzie TK wskazał, że przepis art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej lecz również zasady wykonywania tej służby, a także zwalniania ze służby. Dotyczy to również zasad przekształcania stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej. Organ nie może działać arbitralnie i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może służyć do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. W tej kwestii należy rozważyć stanowisko TK zawarte w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 roku, sygn. akt K 45/02 (OTK – A 2004/4/30), w którym akcentuje się, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości, niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, m.in. poprzez obniżenie wysokości uposażenia zasadniczego, konieczne jest wykazanie, że organ dokonał oceny dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz posiadanych kwalifikacji, a także uwzględnił dotychczasowe miejsce zamieszkania, a przedstawiona funkcjonariuszowi propozycja jest wynikiem analizy tych kryteriów w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Decyzja wydana w pierwszej instancji nie posiada żadnego uzasadnienia, a tylko zawiera propozycję nowych warunków dalszej służby oraz pouczenie o środku odwoławczym. Zaskarżona decyzja w uzasadnieniu zawiera co prawda wskazania odnośnie stażu pracy, stopniu służbowym, wykształceniu, wywiązywaniu się z obowiązków przez skarżącą, ale nie wyjaśnia w sposób bezpośredni jaki to miało wpływ na zaproponowane takich, a nie innych warunków służby dla skarżącej, szczególnie dlaczego musiało dojść do obniżenia jej uposażenia. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 roku w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy służby Celno – Skarbowej na stanowisku młodszego ekspert Służby Celno – Skarbowej w widełkach kwoty bazowej (2, 257 – 2, 498) była możliwość ukształtowania mnożnika kwoty bazowej na dotychczasowym poziomie. Jak wynika z akt osobowych skarżąca jest funkcjonariuszem z dużym doświadczeniem zawodowym, podnoszącym kwalifikacje, w tym językowe, a dotychczasowa praca była oceniana wysoko. Powoływanie się ogólnie na zmiany struktury organizacyjnej służb celno – skarbowych, uwzględniania limitów etatów i środków finansowych nie może być uznana za pełną i wyczerpującą argumentacją w odniesieniu do przedstawionych nowych propozycji służby dla skarżącej. Nie można uznać za wystarczające stwierdzenia organu, że przedstawiając propozycję wziął pod uwagę posiadane kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby gdyż stanowi to tylko powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy okoliczności co do konkretnego funkcjonariusza. Skarżąca będąc funkcjonariuszem publicznym mogła oczekiwać w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust.7 ustawy wprowadzającej w nawiązaniu do stażu pracy, posiadanej opinii, że przedstawione warunki służby nie będą gorsze niż dotychczasowe, chyba że zaistniały okoliczności to uzasadniające. Z tego względu w ocenie Sądu doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zaprezentowaną przez sąd oraz wydając decyzję w zakresie nowych warunków, winien uwzględnić indywidualną ocenę dotychczasowej służby Z. N.. Sporządzone uzasadnienie winno uwzględniać uznaniowy charakter decyzji i zasadę przekonywania. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.