I GSK 3264/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 137/18 w sprawie ze skargi L. M. na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego o negatywnym rozstrzygnięciu protestu zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 137/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi L. M. na informację Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] stycznia 32018 r. w przedmiocie dofinansowania projektu, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a także zasądził koszty postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Pismem z [...] listopada 2017 r. Departament Wdrażania EFRR na etapie oceny formalno-merytorycznej poinformował L. M. (dalej: skarżący) o negatywnym wyniku oceny projektu przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów (dalej: KOP), w związku z niespełnieniem następujących kryteriów związanych z wymaganiami prawa dotyczącego ochrony środowiska, niezgodność projektu z politykami horyzontalnymi i z Regulaminem konkursu. Organ wskazał, że wnioskodawca wraz z uzupełnieniem wniosku o dofinansowanie projektu złożył odpowiedź organu właściwego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. Burmistrza Miasta [...] (pismo z [...] września 2017 r.), w której stwierdzono, że zakres planowanej inwestycji nie jest ujęty w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71; dalej: rozporządzenie ooś). Zdaniem Departamentu Wdrażania EFRR z ww. pisma nie wynika, czy organ wnikliwie przeanalizował wszystkie aspekty planowanego przedsięwzięcia i na tej podstawie prawidłowo dokonał kwalifikacji inwestycji. Z opinii eksperta zewnętrznego wynika zaś, że planowane przedsięwzięcie wiąże się z użyciem rozpuszczalników organicznych, w związku z czym zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ uznał, że strona miała obowiązek uzyskania decyzji ooś, więc nie dokonała korekty wniosku i załączonych do niego dokumentów. Pismem z [...] stycznia 2018 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego poinformował skarżącego, że nie uwzględnił wniesionego protestu. Zdaniem Instytucji Zarządzającej, dokument wydany przez Burmistrza Miasta [...] nie jest decyzją administracyjną, a jedynie opinią wyrażoną przez organ co do braku wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która nie ma umocowania w przepisach szczególnych (przepisach prawa materialnego). Opinia ta nie została należycie uzasadniona. Instytucja Zarządzająca jest zaś uprawniona do oceny zgodności z prawem decyzji ooś, wydanych przez właściwe organy. WSA w Bydgoszczy uwzględnił skargę na powyższą informację. Zdaniem Sądu, skoro organ właściwy w sprawie wydania decyzji środowiskowej uznał, iż dla przedsięwzięcia objętego projektem nie istnieje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej i nie należy ono do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym Instytucja Zarządzająca przekroczyła wyznaczone jej granice kompetencji, wskazując na konieczność uzyskania decyzji środowiskowej z uwagi na zaistnienie w sprawie w jej ocenie przesłanek, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 14, § 3 ust. 2 pkt 14 § 3 ust.2 pkt 3 rozporządzenia ooś. Tylko podmioty wskazane w odpowiednich ustawach są kompetentne do stwierdzenia wystąpienia podstaw do wydania decyzji środowiskowej. WSA wskazał, że skarżący dysponował dwoma opiniami organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej, że dla przedsięwzięcia objętego projektem nie istnieje wymóg uzyskania decyzji środowiskowej. WSA nie podważył uprawnienia IZ do weryfikowania kompletności, poprawności i zgodności z prawem dokumentacji projektowej, w tym i dokumentacji środowiskowej. Uznał jednak, że działanie te nie mogą wkraczać w materię zastrzeżoną do wyłącznej właściwości innych organów i nie mogą prowadzić do kwestionowania ustaleń tychże właściwych organów. Działania takie prowadzą do utraty zaufania obywateli do organów państwa, którzy to mają prawo oczekiwać, że podjęte przez właściwy i kompetentny organ decyzje czy wydane opinie są determinujące dla ich sytuacji prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Instytucja Zarządzająca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarząd zrzekł się rozprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. 2018 r., poz. 1431; dalej: ustawa wdrożeniowa), i przyjęcie, iż organowi administracji pełniącemu funkcję instytucji zarządzającej regionalnym programem operacyjnym w ramach kompetencji do weryfikacji wniosku o dofinansowanie i zawartej w niej dokumentacji projektowej, w tym i dokumentacji środowiskowej nie przysługuje uprawnienie do weryfikacji procedury środowiskowej przeprowadzonej przez organ administracji właściwy do wydania decyzji środowiskowej. W ocenie organu, stanowisko Sądu o tym, że IZ nie ma kompetencji od ocenienia, czy wymagana była decyzja środowiskowa, stoi w sprzeczności z art.. 22 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zadaniem Instytucji Zarządzającej jest bowiem sprawdzenie przed udzieleniem dofinansowania, czy projekt posiada komplet dokumentacji świadczącej o prawidłowo przeprowadzonej procedurze środowiskowej oraz jej weryfikacja w zakresie zgodności z prawem krajowym i unijnym, a w przypadku braku załączonej dokumentacji środowiskowej – IZ ma za zadanie weryfikację, czy dokumentacja ta powinna być uzyskana i dołączona do wniosku. Na potwierdzenie tego stanowiska organ powołał nowelizację art. 22 ust. 4 ustawy wdrożeniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana, na wniosek organu, na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Opierając zarzut na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skarżący powinien wskazać, czy upatruje naruszenia w błędnej wykładni czy niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu prawa. Jeżeli strona podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, powinna wykazać, że sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Prawidłowe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że istotą postępowania ze skargi kasacyjnej nie jest ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się ono do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi niezastosowanie art. 22 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w związku z uznaniem, że IZ nie ma kompetencji do weryfikacji procedury środowiskowej przeprowadzonej przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej. Należy więc przypomnieć, że jak wynika z tego przepisu, kontrole, o których mowa w ust. 1 pkt 1, mogą także przybrać formę weryfikacji dokumentów w zakresie prawidłowości przeprowadzenia właściwych procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych lub oceny oddziaływania na środowisko lub udzielania pomocy publicznej. Kontrole te mogą być prowadzone przed dniem otrzymania przez wnioskodawcę informacji o wyborze projektu do dofinansowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego błędnie utożsamia możliwość weryfikacji dokumentów w zakresie prawidłowości oceny oddziaływania na środowisko, określoną w art. 22 ust. 4 ustawy wdrożeniowej w stanie prawnym właściwym dla niniejszej sprawy, z możliwością wskazania, czy w konkretnym stanie faktycznym i prawnym konieczne jest wydanie oceny oddziaływania na środowisko przez organ właściwy. Przez możliwość weryfikacji dokumentacji środowiskowej, o której mowa w art. 22 ust. 4 cyt. ustawy, należy rozumieć jedynie ocenę formalną, czy dokumentacja obejmuje cały projekt i czy została złożona, nie dotyczy natomiast merytorycznej oceny treści rozstrzygnięcia organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej. Wobec tego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skoro w niniejszej sprawie organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej (dwukrotnie) uznał, że nie zachodzą przesłanki do jej wydania, to ingerencja w tę kwestię leży poza kompetencjami Instytucji Zarządzającej. Sąd nie zakwestionował więc możliwości kontroli dokumentów środowiskowych, na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, lecz jedynie sposób wykonania tego uprawnienia na gruncie niniejszej sprawy. Wobec tego zarzut naruszenia art. 22 ust. ustawy wdrożeniowej nie zasługiwał na uwzględnienie. W konsekwencji nie została również naruszona zasada przejrzystości i rzetelności wyboru projektu, wyrażona w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy wdrożeniowej, orzekł jak w sentencji.