I OSK 2447/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2365/18 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Prezydenta Miasta [...] o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z 11 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2365/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę B.M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju, dalej jako "Minister", z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła: - naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), dalej jako "z.t.w.n.", polegające na błędnej wykładni w drodze uznania, iż nieobecność biegłego na rozprawie administracyjnej, wydanie opinii nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego oraz wydanie opinii przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie stanowi rażącego naruszenia materii uregulowanej w powołanych przepisach, 2) polegające na niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w związku z art. 21 i 22 z.t.w.n. poprzez niedokonanie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej w zaskarżanej części, podczas gdy wydana opinia została sporządzona przez biegłego przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego i nie na zlecenie organu wywłaszczeniowego, w związku z czym nie stanowi opinii biegłych wymaganej zgodnie z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, a ponadto orzeczenie wywłaszczeniowe wydano z rażącym naruszeniem prawa ze względu na brak udziału biegłych w rozprawie, co uniemożliwiło poprzednikowi prawnemu skarżącej skuteczne kwestionowanie sposobu wyliczenia oraz kwoty odszkodowania co w konsekwencji skutkowało określeniem przez organ błędnej wysokości odszkodowania. - naruszenie przepisów postępowania, tj.: 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, mimo iż argumentacja zaprezentowana przez skarżącego upoważniała Sąd do stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji i l instancji w części dotyczącej odszkodowania; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy: a) biegli wydali opinię nie na zlecenie Organu, a na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie, b) biegli wydali opinię przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, c) biegli nie zostali na rozprawę wywłaszczeniową wezwani, a właściciel nieruchomości wysokość należnego mu odszkodowania poznał dopiero z treści decyzji wywłaszczeniowej, gdyż nie było ono omawiane na rozprawie wywłaszczeniowej, d) tylko jeden z biegłych był wpisany na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. 5) naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżone decyzje nie naruszają w stopniu rażącym przepisów prawa, pomimo prawidłowego stwierdzenia istnienia w nich wad w zakresie sposobu ustalenia i wysokości odszkodowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 182 § 1 p.p.s.a oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Sądem, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała na uchybienia ówczesnej procedury. Podniosła, że biegli wydali opinię nie na zlecenie organu, a na zlecenie podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie, opinia biegłych sporządzona została przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, organ wywłaszczeniowy poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego pismem z 25 kwietnia 1968 r., lecz do zawiadomienia nie załączono opinii biegłej, ani nie wspomniano, że została sporządzona., a rozprawa administracyjna w dniu 2 maja 1968 r., odbyła się bez udziału biegłych, przy czym tylko jeden z biegłych był wpisany na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Uchybienia te stanowiły rażące naruszenie art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej i skutkowały błędnym przyjęciem wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania, Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnik ten wyraził aprobatę dla rozstrzygnięcia zapadłego przed WSA, wskazując że nieobecność biegłych na rozprawie oraz sporządzenie operatu szacunkowego na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia nie miało znaczenia dla prawidłowości określenia wysokości odszkodowania, zaś wyceny gruntu dokonała uprawniona biegła z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych wymaga w pierwszej kolejności przypomnienia, że postępowanie administracyjne zainicjowane przez B.M. i H.C. dotyczyło stwierdzenia nieważności orzeczeń z 1968 r. w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Tryb procedowania w postępowaniu administracyjnym przekłada się na sposób formułowania zarzutów w postępowaniu kasacyjnym. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z lat sześćdziesiątych, to zarzuty skargi kasacyjnej zwalczające wyrok Sądu I instancji i decyzję Ministra powinny przede wszystkim wskazywać na naruszenie przepisów prawa w związku z przepisem art. 156 § 1 k.p.a. i określać wadę lub wady nieważności wymienione w tym przepisie. W przedmiotowej skardze zarzuty drugi i piaty wskazują na naruszenie prawa, które skarżąca kasacyjnie kwalifikuje jako rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto w zarzucie pierwszym skarżąca kasacyjnie odwołuje się do pojęcia rażącego naruszenia prawa materii uregulowanej w przepisach art. 21 i 22 u.z.t.w.n. Wskazać należy, że zgodnie z uchwałą z dnia 26 października 2009 r. podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełnym składzie, sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1, przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Tym nie mniej sposób sformułowania zarzutu wiąże Naczelny Sąd Administracyjny. Odniesienie się do zarzutów skargi należy rozpocząć od przedstawienia istoty postępowania nieważnościowego, gdyż jak już wspomniano w tym trybie procedował Minister rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczeń. Przede wszystkim wskazać należy, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka w kolejnej instancji, lecz dokonuje weryfikacji decyzji jako organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się według przepisów art. 157-159 k.p.a. Celem tego postępowania jest weryfikacja określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Istotną cechą tegoż postępowania jest brak związania żądaniem strony organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Jednocześnie organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem. Nie jest natomiast władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy, gdyż, jak już wspomniano, przedmiotem postępowania jest ustalenie czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Innymi słowy w trybie nadzorczym, jaki miał miejsce przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy postępowanie wyjaśniające sprowadza się co do zasady do oceny tego co zrobiono w postępowaniu zwyczajnym. Jeśli chodzi natomiast o przesłankę jaką jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, to wynikać ono może tylko z wady oczywistej i niedającej się pogodzić ze standardami państwa prawa, gdyż jest naruszeniem tzw. kwalifikowanym - o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i niebudzącym wątpliwości. Decyzja jest wydana z rażącym naruszeniem prawa kiedy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego relewantnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy oraz nierodzący rozbieżności w wykładni. W orzecznictwie NSA utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana w porządku prawnym. Można zatem powiedzieć, że w przypadku badania tej przesłanki nieważności decyzji ocena poprawności zastosowania przepisu prawa jest łagodniejsza niż w przypadku oceny dokonywanej w postępowaniu zwyczajnym (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07, wyrok NSA z 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10). Ponadto w przypadku wątpliwości w zakresie wykładni prawa i różnej praktyki orzeczniczej w danym aspekcie, przyjmuje się, że akty wydawane na kanwie takich spraw dotyczących problemu prawnego niejednolicie ocenianego nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. Zarzuty skargi kasacyjnej wskazują na uchybienia procedurze administracyjnej, które miały miejsce w trakcie procedowania przed organem w 1968 r. Podnoszą, że biegli nie byli obecni na rozprawie, ponadto operat sporządzono przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a także że tylko jeden biegły wpisany był na listę Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie zauważa się, że z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 k.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor zauważa, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem wspomnianego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny". Najpoważniejsze wady proceduralne, jak na przykład dotyczące toku instancji, mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie nie wykazała aby podnoszone uchybienia miały wpływ na poprawność rozstrzygnięcia. Z treści protokołu rozprawy nie wynika aby S.C. kwestionował wysokość przyznanego odszkodowania. Według protokołu wnosił on o przyznanie gruntu zamiennego. Ponadto orzeczenie z 1968 r. zostało oparte na opinii biegłej inż. D.H., niepowołanej przez organ wywłaszczeniowy, ale wpisanej na listę biegłych. Niewątpliwie też operat został sporządzony miesiąc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Niewykazanie konsekwencji prawnych owych uchybień należało uznać jako brak przekonujących argumentów za przyjęciem stanowiska, że podnoszone naruszenia procedury można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Żaden przepis p.p.s.a. nie przewiduje możliwości zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi kasacyjnej, a zatem wniosek o zasądzenie tych kosztów złożony przez Prezydenta miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną podlegał oddaleniu.