II SAB/Ol 124/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. J. na bezczynność Dyrektora Izby w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby oddala skargę. Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem nr "[...]" z dnia 12 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]", z powołaniem się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.), dalej powoływanej jako P.w.u.K.A.S., złożył "[...]" (dalej jako: skarżący lub strona), propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w "[...]": 1. rodzaj umowy o pracę – umowa o pracę na czas nieokreślony; 2. stanowisko służbowe –"[...]", 3. miejsce wykonywania pracy – "[...]", 4. komórka organizacyjna –"[...]". W ww. piśmie został określony wymiar czasu pracy jako 1 etat oraz wynagrodzenie miesięczne składające się z wynagrodzenia zasadniczego według określonego mnożnika kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej i dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. Wskazano w nim także, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. Wymieniona propozycja została doręczona skarżącemu w dniu 18 maja 2017 r. Pismem z dnia 22 maja 2017 r., skarżący złożył wezwanie do złożenia mu propozycji służby. Pismem z dnia 25 maja 2017 r., skarżący złożył zaś odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]", od otrzymanej propozycji zatrudnienia, będącej - w jego ocenie - decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby. Skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji i pozostawienie go w stosunku służby, zarzucając naruszenie przepisów: art. art. 2, 7 i 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. art. 7, 77, 6, 8, 9, 10, 80 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 165 ust. 3, art. 179 i art. 180 P.w.u.K.A.S. W dniu 29 maja 2017 r., skarżący złożył pisemne oświadczenie, iż przyjmuje złożoną propozycją określającą warunki zatrudnienia. W oświadczeniu tym wskazał jednocześnie, że przyjęcie propozycji jest bezpośrednią implikacją wejścia w życie przepisów ustawy wprowadzającej KAS i ustawy o KAS oraz sytuacji życiowej i osobistej. Zastrzegł, że będzie korzystać z wszelkich możliwych środków prawnych, aby zachować prawnie nabyty status funkcjonariusza (względnie status ten odzyskać). Odpowiadając na pismo skarżącego z dnia 25 maja 2017 r. dotyczące odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]", pismem z dnia 23 czerwca 2017 r., poinformował skarżącego, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. P.w.u.K.A.S. nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza oraz trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi i w związku z tym, pismo strony z dnia 25 maja 2017 r. nie zostanie przekazane Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. Pismem z dnia 13 czerwca 2017 r., skarżący wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" do usunięcia naruszenia prawa przez złożenie mu propozycji służby, a nie propozycji zatrudnienia. Pismem z dnia 28 czerwca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" poinformował skarżącego, że nie doszło do naruszenia prawa polegającego na braku złożenia propozycji służby. Kolejnym pismem z dnia 12 lipca 2017 r., skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" o przekazanie jego odwołania do właściwego organu. Pismem z dnia 27 października 2017 r., skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby, zawartej w złożonej propozycji zatrudnienia. Skarżący wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" i zobowiązanie tego organu do przekazania odwołania skarżącego Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej (jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do merytorycznego rozpoznania odwołania), ewentualnie do zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" do merytorycznego rozpoznania odwołania, jeśli Sąd uzna, że jest on organem właściwym. W obszernym uzasadnieniu skargi, pełnomocnik skarżącego, odwołując się do treści art. 104 k.p.a. oraz do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujących, iż o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa, ponowił wcześniejsze twierdzenia strony, że złożona propozycja zatrudnienia jest decyzją administracyjną, od której odwołanie powinno być przekazane Szefowi KAS, na podstawie art. 133 k.p.a. ewentualnie rozpoznane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, niezależnie od nazwy złożonego środka odwoławczego. W skardze zarzucono organowi, iż jego bezczynność, z naruszeniem Konstytucji RP, przepisów prawa krajowego i prawa europejskiego, łamie prawo strony do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w "[...]" wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ przytoczył stan faktyczny sprawy stwierdzając, że nie pozostaje w bezczynności. Organ wywodził, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna; skarżący decyzji takiej nie otrzymał, nie mógł zatem złożyć od niej odwołania, a organ nie miał obowiązku przekazania odwołania do Szefa KAS. Organ szczegółowo opisał stan prawny regulujący kwestie związane ze składaniem dotychczasowym funkcjonariuszom Służby Celnej propozycji służby lub propozycji zatrudnienia stwierdzając, że nie miał prawnego obowiązku żadnego z działań, których skarżący domaga się w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest zarzucana przez stronę bezczynność organu, polegająca na zaniechaniu podjęcia czynności procesowych odnośnie do złożonego odwołania od propozycji zatrudnienia. Skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu i zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" do przekazania złożonego odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, ewentualnie do zobowiązania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" do rozpoznania pisma skarżącego z dnia 25 maja 2017 r. nazwanego odwołaniem, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi co do istoty należało w pierwszej kolejności dokonać oceny dopuszczalności skargi. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, skarga jest dopuszczalna. Jeśli chodzi o bezczynność polegającą na nieprzekazaniu odwołania organowi wyższego stopnia skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. - dalej powoływanej jako: p.p.s.a.). Przepis ten poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1704/16 (dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalna jest także skarga na bezczynność polegającą na zaniechaniu przez organ rozpoznania odwołania. W katalogu spraw, w których sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej mieści się bowiem bezczynność organów, co przewiduje wprost art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu może być wniesiona w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem w sprawach, które są załatwiane w drodze decyzji administracyjnych, postanowień na które służy zażalenie, a także innych niż decyzje lub postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. Co do zasady więc, skoro skarga, zdaniem strony, dotyczy niezałatwienia odwołania od decyzji administracyjnej, istniała w sprawie możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w tym zakresie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w niej żądania musi być dokonywana w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca stoi na stanowisku, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w "[...]" z dnia 12 maja 2017 r., zawierające propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, jest w istocie decyzją administracyjną, od której służy stronie odwołanie. W ocenie skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, ponieważ nie podjął żadnego działania procesowego wobec złożonego odwołania. Stanowiska tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podziela. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Stan taki nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przewidują trzy tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celno-skarbowych, a mianowicie: - kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby, stanowiącą decyzję określającą warunki pełnienia służby, stosownie do art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 P.w.u.K.A.S. - przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia, stosownie do art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 P.w.u.K.A.S. - wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 P.w.u.K.A.S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17, uznał, że propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.u.K.A.S. stanowi czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, która w sposób władczy i jednostronny ukształtowała sytuację prawną skarżącego. W uzasadnieniu tego wyroku WSA wskazał, że "...pomimo wyposażenia właściwych organów w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej między innymi funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.u.KAS nie wskazał formy prawnej działania organu w tym obszarze. Analiza przepisów P.w.u.KAS nie pozwala przy tym na przyjęcie domniemania formy decyzji administracyjnej dla takiego działania. Należy bowiem zauważyć, że taką formę (decyzji) ustawodawca przewidział wprost w art. 169 ust. 4 P.w.u.KAS jedynie dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie sposób zatem przyjąć, aby w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku wyprowadzona na zasadzie domniemania. W tych okolicznościach uznać należy, że działanie organu poprzedzające złożenie funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia było czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.". Stanowisko to Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela. Bezzasadne jest natomiast zarzucanie Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w "[...]" bezczynności w podejmowaniu czynności procesowych (nieprzekazaniu odwołania Szefowi KAS lub nierozpoznanie środka odwoławczego nazwanego odwołaniem, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) w sytuacji, gdy przepisy ustawy P.w.K.A.S nie nakładają na ten organ takich obowiązków. Należy wskazać, że przepisy tej ustawy regulują kompleksowo procedurę związaną z przekształcaniem dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych odsyłając do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w bardzo ograniczonym zakresie. Otóż, stosownie do art. 169 ust. 6 P.w.K.A.S., przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), stosuje się tylko do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 4, czyli dotyczących propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro ustawodawca przewidział wprost stosowanie przepisów k.p.a. wyłączenie w tak ograniczonym zakresie, to brak jest podstaw do zarzucania organowi bezczynności w zastosowaniu art. 133 k.p.a., skoro przepis ten w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie miał zastosowania. Podobnie, nie można skutecznie zarzucić organowi bezczynności w załatwieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ w tym zakresie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego również nie mają zastosowania. Jak już bowiem wskazano, procedura składania propozycji zatrudnienia byłemu funkcjonariuszowi celnemu została całościowo uregulowana w P.w.u.K.A.S. Tutejszy Sąd nie podziela prezentowanego w orzecznictwie innych sądów administracyjnych stanowiska, iż właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania w takim przypadku jest wyłącznie organ odwoławczy, zgodnie z art. 134 k.p.a. (przykładowo wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Bk 19/18). Jest tak bowiem w istocie tylko wtedy, gdy w sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a. W rozpoznawanej sprawie przepisy tego kodeksu, z uwagi na ograniczenia zawarte w art. 169 ust.6 P.w.K.A.S., zastosowania nie mają i dlatego zarzuty bezczynności stawiane organowi okazały się bezzasadne, bowiem żaden przepis prawa nie obligował go do podejmowania czynności procesowych, których domagała się strona skarżąca. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.