VII SA/Wa 1073/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę K. S. (dalej jako skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], dotyczące zawieszenia postępowania. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] grudnia 2011 r. U. J. wystąpiła z wnioskiem do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej Inwestorom - K. i A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] przy ul. [...]w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu, wszczęte na wniosek U. J. postępowanie administracyjne. W ocenie Wojewody [...] rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności ( pozwolenia na budowę) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W rozpatrywanej sprawie takim zagadnieniem zdaniem Wojewody, jest ponownie prowadzone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], nakładającej na K. i A.S. obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych dot. budowy budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] we wsi [...], gm. [...] do stanu zgodnego z prawem. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu na maj 2002 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126) "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę". Zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie istotne jest, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w trakcie kontroli przeprowadzonej na terenie inwestycji w dniu [...] maja 2002 r., stwierdził odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie postanowieniem Nr [...]z dnia [...] maja 2002 r. wstrzymał roboty budowlane oraz decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2002 r. nałożył na Inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Niezależnie od powyższego, decyzją Nr [...]z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił Inwestorom - Państwu K. i A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce ew. nr [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie niezbędnym jest ustalenie, czy w dniu wydania inkryminowanej decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, roboty budowlane w zakresie objętym ww. decyzją nie zostały już rozpoczęte. Na powyższe postanowienie Wojewody, zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła U. J. GINB postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia U.J. na postanowienie Wojewody [...] z [...] stycznia 2018 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. W części wstępnej uzasadnienia organ odwoławczy odwołał się do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie GINB wskazał, że przyczyną zawieszenia ww. postępowania jest niezakończone postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2002 r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia na inwestora obowiązku dokonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowanych dot. ww. inwestycji do stanu zgodnego prawem. Zdaniem Wojewody [...] "dopiero po zakończeniu tego postępowania i uzyskaniu ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego stwierdzającej lub nie rozpoczęcie robót budowlanych objętych projektem zamiennym przed uzyskaniem decyzji zatwierdzającej ten projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, będzie możliwe ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r." W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego powyższe nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a zatem nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. Ponadto organ odwoławczy wyraził zapatrywanie, że kwestia rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnienia prawnego tylko okoliczność faktyczną, która może zostać ustalona samodzielnie przez organ prowadzący postępowanie. Jak wskazano powyżej, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być natomiast jedynie zagadnienie prawne. GINB wskazał także przy tym, iż ustalenie, czy roboty budowlane, których dotyczy decyzja Wójta Gminy[...] z [...] grudnia 2003 r., Nr [...], znak: [...], zostały przed jej wydaniem rozpoczęte, nie jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] maja 2002 r., Nr [...]. Pismem z dnia [...]kwietnia 2018 r. K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i niepodtrzymanie w mocy prawidłowego postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie w części dyspozytywnej niezgodnie z podstawą prawną i ograniczenie się wyłącznie do skasowania zaskarżonego postanowienia bez orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania w całości lub w części. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 p.p.s.a., skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], którym na skutek zażalenia U.J. uchylono postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy[...] nr [...] z dnia[...] grudnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej K. S. i A. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w miejscowości [...]. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie, zostało zapoczątkowane wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy[...] nr [...], złożonym przez U. J. w dniu [...] grudnia 2011 r., który wpłynął do Wojewody [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. Zdaniem Sądu, przy dokonywaniu kontroli zaskarżonego postanowienia, zasadne będzie przytoczenie podstaw tego wniosku. U. J. wskazała w nim, że w trakcie postępowań toczących się przed sądami administracyjnymi, małżonkowie S., ujawnili fakt wydania im drugiego pozwolenia na budowę – decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z [...] grudnia 2003 r. U. J. wskazała, że przedmiotowa decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, gdyż rażąco narusza prawo – art. 28 i 36 Prawa budowlanego, jako, że w dacie jej wydania budynek małżeństwa S., był już wybudowany, a fundamentalną zasadą Prawa budowlanego, jest zakaz wydawania pozwoleń na budowę na roboty już wykonane. Pozwolenie może być wydawane wyłącznie na roboty przyszłe ( art. 36a Prawa budowlanego). Nawet w warunkach, gdy roboty budowlane są dopiero rozpoczęte, prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę jest niedopuszczalne, budowa powinna być potraktowana jako samowolna, a sprawa przekazana w gestię nadzoru budowlanego, w celu ustalenia, czy możliwe jest doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem, czy też konieczna jest od razu rozbiórka (art. 50 i 51 Prawa budowlanego). W dacie wydania kwestionowanej decyzji budynek był już w znacznej części wybudowany, co potwierdzają protokoły oględzin i znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna, zapisy w dzienniku budowy oraz opinia Krajowego Rzeczoznawcy Budowlanego z oględzin budynku przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2003 r. jako budynku już gotowego i zadaszonego. Budynek wykonano całkowicie sprzecznie z pozwoleniem na budowę – decyzją Wójta [...] nr [...] z [...] sierpnia 2001 r., jakim legitymowali się inwestorzy jeszcze do dnia [...] listopada 2006 r., kiedy to zostało ono uchylone przez Wojewodę. Reasumując U. J. stwierdziła, że przedmiotowa decyzja nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem art. 28, art. 36a ust. 1 i 2, art. 83 § 1, art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz art. 51 ust. 7 Prawa Budowlanego. Ponadto zdaniem autorki wniosku wydana została z rażącym naruszeniem art. 7, art. 10 i art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia, na wstępie wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Inaczej mówiąc wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia bez wcześniejszego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest niemożliwe. W realiach rozpoznawanej sprawy, należy więc odpowiedzieć na pytanie czy do rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., znak: [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej K. S. i A. S. pozwolenia na budowę jest konieczne zakończenie postępowania odwoławczego prowadzonego ponownie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego a dotyczącego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]maja 2002 r., znak: [...], nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych dot. budowy budynku mieszkalnego na działce ew. nr [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] we wsi [...], gm.[...] do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji argumentując postanowienie o zawieszeniu postępowania wskazał, że " w niniejszej sprawie niezbędnym jest ustalenie, czy w dniu wydania inkryminowanej decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, roboty budowlane w zakresie objętym ww. decyzją nie zostały już rozpoczęte" oraz, że " dopiero po zakończeniu tego postępowania i uzyskaniu ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego stwierdzającej lub nie rozpoczęcie robót budowlanych objętych projektem zamiennym przed uzyskaniem decyzji zatwierdzającej ten projekt i udzielającej pozwolenia na budowę, będzie możliwe ustalenie, czy w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. czy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (czy organ wydał decyzję na realizację inwestycji już rozpoczętej". W ocenie Sądu postanowienie to, jest wadliwe. Celem postępowania, na zakończenie którego oczekuje organ I instancji miałoby być bowiem zbadanie przez organy nadzoru budowlanego, stanu robót sprzed kilkunastu lat, co należy uznać za nieracjonalne. Ponadto z akt sprawy oraz argumentacji przytoczonej w treści wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez U. J., wynika, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie tylko roboty budowlane były już rozpoczęte, lecz sam budynek - małżeństwa S., był w znacznym stopniu wybudowany. Jak słusznie wskazała w zażaleniu U. J., organ I instancji dysponował dokumentami koniecznymi dla rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wojewoda nie uwzględnił bowiem, że w aktach sprawy znajduje się odpis prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt [...], którym ówczesny kierownik Wydziału Architektury Referatu Urbanistyki i Planowania Przestrzennego w Urzędzie Gminy [...] skazana została za przygotowanie do wydania decyzji nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na budowę, pomimo że nie było żadnych podstaw faktycznych i prawnych do jej sporządzenia. W aktach sprawy znajduje się także uzasadnienie tego wyroku, gdzie okoliczności wydania kwestionowanej decyzji zostały szczegółowo opisane. Ponadto wbrew argumentacji zawartej w skardze, należy zdaniem Sądu zgodzić się z organem odwoławczym, że kwestia rozpoczęcia robót budowlanych przed uzyskaniem pozwolenia na budowę nie stanowi zagadnienia prawnego tylko okoliczność faktyczną, która może zostać ustalona samodzielnie przez organ prowadzący postępowanie, zaś zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., może być jedynie zagadnienie prawne. Dlatego nie jest zasadny, podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodtrzymanie w mocy prawidłowego postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania administracyjnego ze względu na wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego. Biorąc pod uwagę ustalenia zawarte w aktach sprawy, a także w znajdujących się w aktach wyrokach w sprawach karnych, nie można zgodzić się z argumentacją, że dopóki nie zostanie w sposób ostateczny zakończone postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego potwierdzające lub zaprzeczające wykonywaniu prac budowlanych, które zostały uwzględnione w projekcie zamiennym oraz oceniające z punktu widzenia prawidłowości i zgodności ze sztuką budowlaną oraz przepisami prawa dotychczas wykonane roboty, póty nie będzie możliwe dokonanie prawidłowej oceny decyzji Wójta Gminy[...] nr [...] z dnia[...] grudnia 2003 r. w kontekście wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest także zasadny w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez orzeczenie w części dyspozytywnej niezgodnie z podstawą prawną i ograniczenie się wyłącznie do skasowania zaskarżonego postanowienia bez orzeczenia co do istoty sprawy bądź umorzenia postępowania w całości lub w części. Zgodnie z treścią art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W przypadku zażaleń na postanowienia, odpowiednie zastosowanie, ma zatem art. 138 k.p.a. określający rodzaje decyzji odwoławczych. Wskazać należy, że zgodnie z poglądami doktryny, w niektórych sprawach prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ograniczać się będzie tak jak w rozpoznawanej sprawie, wyłącznie do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, bez konieczności orzekania co do istoty sprawy lub umarzania postępowania pierwszej instancji w całości lub w części. Ostatni człon przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. " umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części", musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie można go stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania, wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 626). Możliwość takiego rozstrzygnięcia, dopuszcza także Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 325, który jest zdania, że (odwoławczą) decyzją merytoryczną jest także "decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości lub w części bez orzekania na nowo co do istoty sprawy", oraz W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 160, według którego decyzja o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji "bez żadnych dalszych rozstrzygnięć" należy do "prostych" rozstrzygnięć organu drugiej instancji. Należy ponadto zgodzić się z organem odwoławczym, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. wydane zostało w kwestii wpadkowej i brak jest postępowania organu I instancji poprzedzającego wydanie postanowienia, które można by umorzyć. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że zaskarżone postanowienie, nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.