II OSK 3505/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N., K. N., K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 553/18 w sprawie ze sprzeciwu A. N., K. N., K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 553/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw A. N., K. N., K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. N., K. N. i K. M. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, którego podstawy były uzasadnione, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie sprzeciwu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej. Zasadność zarzutu naruszenie przepisów postępowania, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 151a § 2 P.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, skuteczność zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ważne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Ponadto, wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy (zob. Z. Niewiadomski (red.), "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2011, s. 515, 517). Narzędziem służącym do ustalenia, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uznały, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium słusznie wskazało, że organ pierwszej instancji, winien wyjaśnić, czy zabudowa na nieruchomości położonej przy ul. [...] w Poznaniu (działka nr 21/6) może być odniesieniem w zakresie kontynuacji przez planowaną zabudowę funkcji usługowej. Sąd pierwszej instancji odnotował, że z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika aby na działce nr 21/6 znajdował się zespół budynków usługowych. Nie potwierdza tego mapa dołączona do analizy, wypis z rejestru gruntów, ani żaden inny dokument, który mógłby wskazywać na to, że na działce nr 21/6 prowadzona jest działalność gospodarcza. Jak ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, organ pierwszej instancji nie wskazał, jakiego rodzaju działalność gospodarcza jest prowadzona na nieruchomości położonej przy ul. [...]. Warto zauważyć, że w omawianej kwestii wątpliwości budzi również rozbieżność między analizą urbanistyczną, a uzasadnieniem decyzji o warunkach zabudowy. W analizie, jak już wyżej odnotowano, stwierdzono istnienie na działce nr 21/6 zespołu budynków usługowych. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta Poznania ustalającej warunki zabudowy jest mowa o tym, ze na działce nr 21/6 (ul. [...]) znajduje się budynek usługowy. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rodzaj zabudowy ma istotne znaczenie dla oceny, czy zachodzi przesłanka kontynuacji funkcji, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodzić się należy z poglądem, według którego, kontynuacja funkcji nie oznacza wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną. Jednak bez ustalenia rzeczywistej funkcji istniejącej zabudowy, nie jest możliwe rozważenie tego zagadnienia w warunkach konkretnej sprawy. Wyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie istniejącej zabudowy pozwoli na ocenę, czy wykonana dotychczas analiza, w zakresie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, może stanowić podstawę orzekania w zakresie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, w takiej sytuacji, co do zasady pożądane jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy przez organ pierwszej instancji. Działania tej reguły w niniejszej sprawie w skardze kasacyjnej skutecznie nie podważono. Zaaprobować należy zatem stanowisko, według którego, zachodziły podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. W związku z wnioskiem o rozpoznanie sprawy na rozprawie dodać można, że zgodnie z art. 182 § 2a P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. W tym zakresie nie ma zastosowania art. 182 § 2 P.p.s.a., według którego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wniosek wnoszących kasację o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie mógł więc wywołać oczekiwanego przezeń skutku. Wynikająca zaś z art. 90 § 2 P.p.s.a., możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, została pozostawiona uznaniu sądu rozpoznającego sprawę. Nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, potrzeby skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy w niniejszej sprawie nie było. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.