II SAB/Wa 503/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów na rzecz skarżącej A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2018 r.(data wpływu do organu [...] lutego 2018 r.) Pani A. K. (strona, skarżąca) działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) dalej u.d.i.p. wniosła o udostępnienie uchwały Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów (lub też uchwał) rozpoznającej odwołanie Pana K. G. od uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji w S. uchylającej uchwałę o nadaniu mu stopnia [...] i odmawiającą nadania mu tego stopnia, ewentualnie udzielenie informacji, że taka uchwała jeszcze nie zapadła. Ponadto strona wniosła także o udostępnienie wszystkich recenzji, które zostały sporządzone w postępowaniu, którego przedmiotem było rozpoznanie odwołania Pana K. G. od uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji w S. uchylającej uchwałę o nadaniu mu stopnia [...] i odmawiająca nadania mu tego stopnia. Na podstawie art. 14 ust. 1 powołanej ustawy, wniosła o udostępnienie powyższej informacji poprzez przesłanie jej pocztą elektroniczną na adres mailowy strony "[...]". W załączeniu do wniosku przesłała oświadczenie o wyrażeniu zgody Pana K. G. na udostępnianie jej wszystkich informacji w sprawie, w tym na udostępnianie jego danych osobowych. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (dalej organ, Centralna Komisja) poinformowała skarżącą, że sprawa dotycząca odwołania Pana K. G. od uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu S. uchylającej uchwałę o nadaniu stopnia [...] jest obecnie procedowana przed organami Centralnej Komisji, w związku z czym nie została jeszcze wydana stosowna decyzja. Organ wskazał na tryb rozpoznawania odwołania, że w pierwszej kolejności sprawa rozpatrywana będzie przez Sekcję Nauk Humanistycznych i Społecznych, a następnie trafi na posiedzenie Prezydium Centralnej Komisji, które to podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Wkrótce po rozpoznaniu sprawy decyzja dotycząca przedmiotowego odwołania zostanie sporządzona przez zespól prawników, po czym nastąpi jej doręczenie. Jednocześnie organ poinformował skarżącą, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zostaną jej udostępnione sporządzone w postępowaniu odwoławczym recenzje. W dniu [...] lipca 2018 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność organu. Domagała się: 1) zobowiązania Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a) orzeczenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierzenia organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4) zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Wskazała, że organ w niniejszym postępowaniu naruszył 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudzielenie informacji publicznej w postaci udostępnienie recenzji, które zostały sporządzone w postępowaniu, którego przedmiotem było rozpoznanie odwołania Pana K. G. od uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji w S. uchylającej uchwalę o nadaniu mu stopnia i odmawiającą nadania mu tego stopnia. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że pomimo upływu ponad 4 miesięcy od złożenia wniosku, do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił jej żadnych informacji. Organ w sposób rażący zaniedbał swoje obowiązki, lekceważąc przepisy prawne regulujące termin udzielenia informacji publicznej. Wskutek rażącego naruszenia przepisów Wnioskodawczyni nie mogła się zapoznać z żądanymi informacjami w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ wniósł o jej oddalenie w zakresie jej wniosku o udostępnienie recenzji z postępowania odwoławczego z odwołania dr. K. G. od uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu S. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie nadania stopnia [...]K. G. oraz odmowy nadania stopnia naukowego [...] K. G. Organ wyjaśnił, że skarga dotyczyła udostępnienia treści recenzji z postępowania opiniodawczego Sekcji Nauk Humanistycznych CK sporządzanych w ramach ww. postępowania odwoławczego od uchwał Rady Wydziału uchylających nadanie stopnia [...] K. G. Centralna Komisja zaznacza, że zgodnie 2 par. 23 statutu Centralnej Komisji w ramach ww. postępowania odwoławczego Centralnej Komisji dokumenty wytwarzane w tym postępowaniu (w tym recenzje z postępowania opiniodawczego Sekcji) są udostępniane po podjęciu końcowej uchwały przez Prezydium Centralnej Komisji. Centralna Komisja wskazała, że udzieliła Skarżącej odpowiedzi w ramach pisma CK z dnia [...] marca 2018 r. i po podjęciu końcowej decyzji przez Prezydium Centralnej Komisji w dniu [...] kwietnia 2018 r. i zwrocie akt sprawy od zespołu sporządzającego uzasadnienie decyzji uwzględniła pozytywnie wniosek przesyłając Wnioskodawczyni wnioskowane dokumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zatem m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z § 3 p.p.s.a.) Generalizując należy wskazać, iż z bezczynnością organu administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. W przypadku wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie określonego aktu lub podjęcie czynności. Przyjmuje się, że rolą sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy objęta wnioskiem strony skarżącej informacja stanowi informację publiczną, a następnie czy organ rzeczywiście nie podjął działań, nakazanych mu przez prawo. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą a adresatem wniosku, co do charakteru żądanej informacji oraz obowiązku jej udostępnienia. Tym samym sąd administracyjny, do którego trafiła skarga na bezczynność pełni rolę arbitra, który ma przede wszystkim przesądzić czy wnioskodawca żąda informacji, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p i czy ustawa ta znajduje zastosowanie. Skarga na bezczynność w tego rodzaju sprawach chroni wnioskodawcę przed arbitralną decyzją organu, która uniemożliwia uzyskanie żądanej informacji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r., sygn. akt I OSK 592/10 oraz z dnia 6 października 2011r., sygn. akt I OSK 1510/11 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) - zwanej: "K.p.a". W postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej przepisy K.p.a. mają zastosowanie w bardzo ograniczonym zakresie, gdyż stosuje się je wyłącznie do decyzji wydawanych w trybie art. 16 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006r., sygn. akt I OSK 601/05 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2. u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się jej nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując, jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądaną informację może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną lub stanowi taką informacją publiczną, w stosunku do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z powołanymi przepisami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Uwzględniając powyższe można stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego bezsprzecznie Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia na żądanie informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej - uchwały Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów (lub też uchwał) rozpoznającej odwołanie Pana K. G. od uchwały Rady Wydziału Prawa i Administracji w S. uchylającej uchwałę o nadaniu mu stopnia [...] i odmawiającą nadania mu tego stopnia, ewentualnie udzielenie informacji, że taka uchwała jeszcze nie zapadła. Ponadto strona wniosła także o udostępnienie wszystkich recenzji, które zostały sporządzone w postępowaniu, którego przedmiotem było rozpoznanie odwołania Pana K. G. W skardze na bezczynność skarżąca domagał się jedynie rozpoznania jej wniosku w zakresie recenzji, które zostały sporządzone w postępowaniu, którego przedmiotem było rozpoznanie odwołania Pana K. G. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostaje kwestia, czy w dacie złożenia skargi do Sądu Centralna Komisja pozostawała w bezczynności wobec wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. w zakresie dotyczącym udostępnienia recenzji. Jak wynika z akt sprawy, organ w trybie art. 13 ust.2 u.d.i.p. pismem z dnia [...] marca 2018 r. poinformował skarżącą o niemożności udzielenia w chwili obecnej żądanych informacji .wyjaśniając jednocześnie przyczyny opóźnienia organu, jednak zgodnie z treścią przywołanego przepisu nie wskazał terminu w jakim zostanie udzielona informacja. Reasumując organ uznał, że żądane informacje należą do sfery informacji publicznej. W tym miejscu Sąd wskazuje, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (v. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08). Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2018 r. Centralna Komisja powinna zatem zakończyć to postępowanie w sposób i w terminie przewidzianym prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. W przedmiotowej sprawie dopiero [...] sierpnia 2018 r., czyli po wniesieniu skargi, Centralna Komisja przesłała skarżącej żądaną informację i od tego momentu, w ocenie Sądu, nie można skutecznie zarzucić mu bezczynności w udostępnieniu informacji, jako że żądana informacja została udostępniona stronie skarżącej. Jednak należy wskazać, że udzielenie informacji nastąpiło z przekroczeniem okresu 2 miesięcy wskazanego w art. 13 ust. 2 u.d.i.p.. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego (na etapie przekazywania skargi do Sądu) wniosek strony skarżącej został rozpatrzony, w konsekwencji należało więc uznać zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., że organ pozostawał w bezczynności, jednak Sąd nie zobowiązał go do rozpatrzenia wniosku skarżącej, gdyż do jego rozpatrzenia doszło po wniesieniu skargi na bezczynność. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej o charakterze kwalifikowanym i dlatego też w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność Centralnej Komisji nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ sprawa miała charakter skomplikowany, z uwagi na uprzednią konieczność zakończenia postępowania głównego, tj. rozpatrzeniu odwołania [...] K. G. od uchwały nr [...] Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu S. z dnia [...] września 2016 r. w sprawie uchylenia uchwały nr [...] Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu S. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie nadania stopnia [...] K. G. oraz odmowy nadania stopnia naukowego [...] K. G. Sprawa główna została zakończona decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., która to decyzją Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu S., której dotyczyło odwołanie. Po podjęciu uchwały akta sprawy zostały przekazanego zespołu sporządzającego uzasadnienie decyzji. Po zwrocie akt wraz z uzasadnieniem Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów uwzględniła wniosek skarżącej. W tym miejscu Sąd wskazuje, że wcześniejsze jego uwzględnienie nie było możliwe, ponieważ zgodnie z § 23 statutu Centralnej Komisji dokumenty wytwarzane w ramach ww. postępowania odwoławczego przed Centralną Komisją w tym recenzje z postępowania opiniodawczego Sekcji są udostępniane po podjęciu końcowej uchwały przez Prezydium CK. Z uwagi na niestwierdzenie działania organu o charakterze rażącym Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargę, uznając, że nie było podstaw do zasądzenia żądanych kwot. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie 200 w zw. z art. 201 § 1 i art. 205 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.