IV SA/Wa 3404/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne postanawia odrzucić skargę. [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na działanie i czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, których przedmiotem było wydanie decyzji o niepodleganiu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez osoby wykonujące pracę na podstawie umów o świadczenie usług. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Badanie merytorycznej zasadności skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności. Postępowanie sądowoadministracyjne może się bowiem toczyć wyłącznie na skutek prawnie dopuszczalnej oraz skutecznie wniesionej skargi. Skargę [...] Sp. z o.o. należało zaś odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), ponieważ przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a p.p.s.a.) oraz sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest czynność ZUS polegająca na wydaniu decyzji stwierdzających podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne osób zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia u płatnika składek [...] Sp. z o.o. W ocenie Sądu, zaskarżona czynność dotyczy zatem ustalenia prawidłowej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne, a nie wyłączenia z ubezpieczenia zdrowotnego, dlatego też w ten sposób określono przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie. Niezasadne są więc twierdzenia Skarżącej spółki, że wydane decyzje, które zbiorczo obejmuje zaskarżona czynność, są de facto decyzjami o niepodleganiu ubezpieczeniu przez osoby zgłoszone przez płatnika składek do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. Tym bardziej, że decyzje te zostały wydane na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 68 ust. 1 lit. c, art. 41 ust. 7b pkt 1, art. 8 ust. 2a, art. 4 pkt 2 lit. a ustawy z 13 października 2018 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.), z zastosowaniem art. 79 ust. 1 i art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1510). Stosowanie zaś do art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (...), dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Jednakże zgodnie z ust. 2. tego przepisu, do spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych. Organem zobowiązanym do prawidłowego ustalenia wymiaru składki na ubezpieczenie zdrowotne jest zatem ZUS. W tym miejscu podkreślić jednak należy, że dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi kluczowe znaczenia ma okoliczności, że decyzje, które zbiorczo obejmuje zaskarżona czynność, zostały wydane na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 2, od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji, co do zasady, mimo że postępowanie przed ZUS podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach (por. art. 180 § 1 k.p.a. i art. 123 cyt. ustawy), to od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Kognicja w zakresie ochrona prawnej w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych realizowana jest zatem przez sądy powszechne oraz sprawujący nad nimi nadzór judykacyjny Sąd Najwyższy, według przepisów procesu cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt I OPS 1/13, wyjaśnił, że w ustawie systemowej przyjęta została zasada stanowiąca, że sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych podlegają rozpoznaniu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych). Ustanowiony w sprawach ubezpieczeń społecznych odrębny od określonego przez przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego tryb odwoławczy skutkuje tym, że wskutek złożenia odwołania od decyzji rozpoznanie sprawy przeniesione zostaje na drogę postępowania sądowego, ale przed sądem powszechnym, a nie sądem administracyjnym. Przyjmuje się bowiem, że od momentu wniesienia odwołania do sądu powszechnego sprawa staje się zgodnie z art. 1 k.p.c. sprawą cywilną (w znaczeniu formalnym), podlegającą rozstrzygnięciu wedle reguł właściwych dla tej kategorii spraw (por. art. 476 § 2 i 3 k.p.c.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego podkreśla się zaś, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych zasadą jest rozstrzyganie przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych w postępowaniu cywilnym o prawach oraz obowiązkach stron na podstawie przepisów prawa materialnego, a nie przepisów procedury administracyjnej (por. uchwałę z 7 kwietnia 2010 r., I UZP 3/10). W ocenie Sądu, przyjęcie, że ustanowiony w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych sądowy tryb odwoławczy odnosi się do wszystkich decyzji wydawanych na podstawie art. 83 ust. 1 oraz 83a ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy, pozwala uniknąć systemowej niespójności. Prawodawca przewidział jednak wyjątki od tego trybu zaskarżania. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4, od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznanie takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Strona w tych sprawach może złożyć do Prezesa Zakładu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, włącznie z zaskarżaniem rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Wyjątek ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Sąd w składzie orzekającym uznał więc, że rozpatrywana sprawa z zakresu ubezpieczeń społecznych nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga "na działanie i czynność ZUS, których przedmiotem było wydanie decyzji" stanowi bowiem w swojej istocie skargę na wszystkie wydane decyzje w zakresie ustalenia prawidłowej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie zdrowotne, które podlegają kognicji sądów powszechnych. Mając zaś na względzie ekonomikę procesową, jak również fakt, że Skarżąca Spółka w komparycji skargi zaakcentowała, że zaskarża czynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, Sąd uznał za zbędne wyodrębnianie skarg na poszczególne decyzje oraz prowadzenie ich pod odrębnymi sygnaturami, ponieważ stwierdzając brak swojej właściwości i tak nie mógłby poddać ich merytorycznej ocenie, co już wyjaśnił. Skarżąca Spółka chcąc zaś podania wydanych decyzji kontroli sądowej powinna od każdej z nich wnieść odwołanie do właściwego sądu powszechnego, zgodnie z zawartym w nich pouczeniem o trybie zaskarżenia, a nie usiłować zainicjować odrębne postępowanie przed sądem administracyjnym, który nie może przyjąć do rozpoznania skargi na tak sprecyzowaną czynność. Aby bowiem akt lub czynność organu administracji podlegały kognicji sądów administracyjnych muszą mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz muszą dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Jak wyjaśniono zaś uprzednio, tylko wąskim zakresie spraw, ustalonym na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. W pozostałych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona, co wynika wprost z art. 83 ust. 1 i 2 cyt. ustawy, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.