II SA/Wa 578/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Andrzej Wieczorek, Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]utrzymał w mocy decyzję Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w R. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wypłaty świadczenia pieniężnego dla pracodawcy, za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez D.K. w miesiącu maju 2017 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. przy ul. [...], (zwane dalej Pracodawcą), wystąpiło do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w R. o wypłatę dwutygodniowej odprawy w związku z powołaniem pracownika – D.K. - do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie. W wyniku rozpatrzenia wniosku, Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w R. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmówił wypłaty świadczenia pieniężnego dla Pracodawcy - firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. - z tytułu wypłaconej odprawy za okres pełnienia terytorialnej służby wojskowej przez D.K. Organ wskazał, że ww. pracownik przedsiębiorstwa pełnił terytorialną służbę wojskową w okresie od dnia [...] maja 2017 r. a zwolnienie go z pełnienia tej służby nastąpiło w dniu [...] maja 2017 r. Jednocześnie organ I instancji, na podstawie posiadanej ewidencji wojskowej ustalił, że w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, D.K. nie był żołnierzem rezerwy, natomiast stosownie do treści art. 134a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1430 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.o.o.RP, świadczenie pieniężne przysługuje Pracodawcy zatrudniającemu pracownika, będącego żołnierzem rezerwy w związku z powołaniem do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie. Odwołanie od decyzji organu I instancji, złożył pełnomocnik firmy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Zdaniem Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, zgodnie z treścią art. 125 u.p.o.o.RP, pracownik powołany do zasadniczej służby wojskowej, okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej otrzymuje od pracodawcy odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. Odprawa nie przysługuje w razie ponownego powołania do tej samej służby. Organ wskazał, ze przepis art. 134a ust. 1 i ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej określa, że pracodawcy, zatrudniającemu pracownika, będącego żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy lub żołnierzem OT, przysługuje świadczenie pieniężne za okres odbywania ćwiczeń wojskowych, pełnienia okresowej służby wojskowej lub terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez tego żołnierza. Świadczenie obejmuje wyłącznie rekompensatę kosztów, bez kwot wynagrodzenia, poniesionych przez pracodawcę z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony nowego pracownika w celu zastępstwa żołnierza rezerwy, o którym mowa w ust. 1, lub z tytułu powierzenia tego zastępstwa innemu pracownikowi, zatrudnionemu dotychczas u tego pracodawcy, a także wypłaty żołnierzowi rezerwy odprawy, o której mowa w art. 125. Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że świadczenie pieniężne, obejmujące wypłaconą odprawę, o której mowa w art. 125 u.p.o.o.RP, przysługuje Pracodawcy zatrudniającego pracownika, będącego żołnierzem rezerwy w związku z jego powołaniem do, w przedmiotowej sprawie, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjne. Organ podniósł, że stosownie do treści art. 99 ust. 1 i ust. 2 u.p.o.o.RP, żołnierzem rezerwy jest osoba, która złożyła przysięgę wojskową i została przeniesiona do rezerwy po zwolnieniu z czynnej służby wojskowej, w tym z zawodowej służby wojskowej lub ze służby kandydackiej, jeżeli w dalszym ciągu podlega obowiązkowi służby wojskowej. Osobie takiej przysługuje tytuł żołnierza rezerwy. Organ stwierdził, że z powołanymi wyżej przepisami u.p.o.o.RP korespondują zapisy § 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 21 lipca 2017 r. w sprawie świadczenia pieniężnego przysługującego pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy posiadających nadany przydział kryzysowy za okres odbywania przez tych żołnierzy ćwiczeń wojskowych lub pełnienia okresowej służby wojskowej oraz żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową rotacyjnie (Dz. U. poz. 1497), wskazujące, że rozporządzenie określa sposób obliczania poniesionych przez pracodawcę kosztów z tytułu wypłaty odprawy pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy posiadającym nadany przydział kryzysowy, powołanemu po raz pierwszy do pełnienia okresowej służby wojskowej lub pracownikowi będącemu żołnierzem rezerwy powołanemu po raz pierwszy do pełnienia terytorialnej służby wojskowej. W ocenie organu, w sprawie nie budzi wątpliwości, że jak wynika z prowadzonej ewidencji wojskowej, w dniu powołania do terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie, pracownik przedsiębiorstwa nie był żołnierzem rezerwy, zatem - w świetle powołanych wyżej przepisów - Pracodawcy nie przysługuje zwrot wypłaconej pracownikowi odprawy w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy. W dniu [...] marca 2018 r. skargę na tę decyzję złożyło przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. Zarzuciło ono organom orzekającym w sprawie: 1. naruszenie następujących przepisów postępowania: a) art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji o odmowie wypłaty świadczenia pieniężnego pracodawcy firmie [...] Sp. z o. o. z tytułu terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie przez pracownika D.K. w sytuacji, gdy Skarżący wypłacił pracownikowi D.K., powołanemu do terytorialnej służby wojskowej, odprawę w wysokości dwutygodniowego wynagrodzenia, obliczonego według zasad określonych dla ustalania ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy, następnie złożył stosowny wniosek o wypłatę świadczenia w trybie art. 134a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, a także przedłożył komplet dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, b) art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes Skarżącego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnej decyzji odmawiającej wypłaty świadczenia pieniężnego na rzecz Skarżącego pracodawcy z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika D.K., podczas gdy wniosek skarżącego o wypłatę świadczenia pieniężnego obejmującego koszty wypłaconej pracownikowi odprawy należało uznać za zasadny i zasługujący na uwzględnienie, c) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz jego dowolną ocenę, wyrażającą się zwłaszcza w pominięciu przy wydawaniu decyzji istotnych faktów oraz braku uznania, że zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku o wypłatę świadczenia pieniężnego obejmującego koszty wypłaconej pracownikowi odprawy w postaci istnienia słusznego interesu skarżącego, podczas gdy w przedmiotowej sprawie Skarżący w należyty sposób wypełnił obowiązki wynikające z art. 134a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, a także przedłożył komplet dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy oraz wypłacił należne pracownikowi świadczenie pieniężne, czym uczynił zadość ratio legis ww. przepisu, d) art. 8 w zw. z 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych i lakonicznych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; organ winien był prowadzić postępowanie nie tylko zgodnie z prawem, ale także w sposób rzetelny i przejrzysty, tak aby skarżący nie miał wątpliwości co do obiektywności organu. 2. Naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 134a ust. 1 i art. 134 a ust. 7 w zw. z art. 134a ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę wypłaty świadczenia pieniężnego pracodawcy z tytułu pełnienia terytorialnej służby wojskowej rotacyjnie przez pracownika – D.K., podczas, gdy skarżący należycie wypłacił pracownikowi powołanemu do służby terytorialnej odprawę, odpowiednio udokumentował wydatki związane z wypłaconą odprawą oraz złożył prawidłowy wniosek o wypłatę świadczenia pieniężnego, obejmującego koszty wypłaconej pracownikowi odprawy, a tym samym wniosek skarżącego o zwrot poniesionych wydatków był w pełni zasadny i zasługiwał na pozytywne rozpatrzenie oraz poprzez pominięcie wykładni celowościowej przedmiotowej regulacji w sytuacji, gdy ww. przepis powinien być stosowany tak, aby był najbardziej przydatnym środkiem do osiągnięcia celu, który przewiduje ustawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga jest zasadna, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję – w tym zakresie trafne są wywody skargi – organy obu instancji wadliwie wyłożyły znaczenie przepisów prawa materialnego, zakreślających przypadki, gdy - ze środków publicznych – wypłacane jest dla prawodawcy świadczenie, m.in. z tytułu poniesienia kosztów odprawy, wypłaconej przezeń uprzednio na rzecz osób powołanych do terytorialnej służby wojskowej. W rozpatrywanej sprawie niesporne były jej okoliczności faktyczne - wypłata przez Spółkę należnej Pracownikowi odprawy, wobec powołania go do terytorialnej służby wojskowej. Spór sprowadza się do oceny, czy - w myśl art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1459 ze zm.) - wypłacona kwota odprawy podlega zwrotowi, w ramach tzw. świadczenia ze środków publicznych. Trafne są wprawdzie wywody organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że wszelkie wypłaty świadczeń ze środków publicznych muszą znajdować podstawę w treści konkretnych regulacji normatywnych, chybiona jest jednak teza, jakoby nie było możliwe wydatkowanie środków publicznych, gdy tego warunkiem jest proces stosownej wykładni przepisów. Zastrzeżenie to, choć generalnie słuszne, nie może obejmować przypadków szczególnych. Chodzi o sytuacje, gdy równocześnie: - jest to niezbędne dla zapewnienia spójności znaczenia znajdujących w sprawie zastosowanie norm prawnych, wobec ujawnienia ich oczywistej sprzeczności przy wykorzystaniu prostych reguł wykładni językowo-logicznej, - wola prawodawcy w danym zakresie może być w sposób niebudzący wątpliwości odkodowana, - odstąpienie od zastosowania bardziej złożonych metod wykładni wyklucza racjonalne stosowania określonej regulacji w systemie prawnym, przez co powstaje luka, nieznajdująca podstaw w systemie aksjologicznym. Przy spełnieniu powyższych warunków reguły państwa prawnego przemawiają wręcz za poszukiwaniem stosownej wykładni określonych jednostek redakcyjnych. W rozpoznawanym przypadku jest poza sporem, że ustawodawca przewidział zasady wypłacania przez pracodawcę odprawy dla osób powołanych zarówno do zasadniczej i okresowej, jak i terytorialnej służby wojskowej (tak art. 125 ustawa o obronie). Równocześnie w art. 134a ust. 1 tej samej ustawy wyrażono zasadę wypłacania tzw. świadczenia na rzecz pracodawcy, który poniósł określone ciężary, związane z powołaniem do służby wojskowej zatrudnionych przezeń osób. Dotyczy to jednoznacznie zarówno żołnierzy rezerwy jak i żołnierzy OT. Obejmuje m.in. przypadek pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej. W tym kontekście musi być więc odczytywany ust. 2 danej regulacji. Wskazano tam, czym jest ustanowione ust. 1 świadczenie (rekompensatą kosztów), oraz jakie składniki obejmuje - w tym przez wymienienie, które wydatki pracodawcy nie są rekompensowane. Wskazano tam jednoznacznie, że należne pracodawcy świadczenie obejmuje także zwrot kosztów wypłaconej żołnierzowi odprawy. Zasadnie zauważa organ, że - we wskazanej jednostce redakcyjnej - użyto jedynie pojęcia żołnierz rezerwy, zresztą dwukrotnie. Trzeba mieć jednak na uwadze, że wskazany przepis (ust. 2) określa reguły wypłaty świadczenia, które - z mocy ust. 1 - jest należne także pracodawcy, zatrudniającemu żołnierza OT, odbywającego terytorialną służbę wojskową. Pewne reguły wypłaty świadczenia - odnosząc je expressis verbis do żołnierzy OT - zawierają także ust. 8 i 10 w art. 134a ustawy. Wskazane normy pozostawałyby więc w oczywistej sprzeczności, o ile by przyjąć za organem, że ust. 2 faktycznie ogranicza możliwość uzyskania świadczenia jedynie do pracodawców, zatrudniających żołnierzy rezerwy. Takie rozumienie regulacji ust. 2 uznały właśnie za prawidłowe organy administracji obu instancji. Przyjęły, jakoby świadczenie – np., co do kosztów odprawy - przysługiwało tylko pracodawcom zatrudniającym żołnierzy rezerwy. Takie rozumienie ust. 2 pomija jednakże zasadę wykładni w celu eliminacji oczywistych sprzeczności w systemie, przy założeniu racjonalności prawodawcy. Skoro wyraził on mianowicie wolę wypłaty świadczenia, także pracodawcy zatrudniającemu osoby będące żołnierzami OT (tak ust. 1), zaś - w myśl ust. 2 - świadczenie to ma stanowić rekompensatę poniesionych kosztów, niepodobna, aby założył on, że świadczenie w razie zatrudniania takich osób nie ma być w istocie wypłacane. Dla eliminacji tej sprzeczności konieczne było wobec tego odwołanie do względów wykładni – w tym historycznej czy celowościowej. Należy więc odnotować, że instytucja wojsk obrony terytorialnej została wprowadzona do ustawy o obronie w ramach stosownych nowelizacji. W ich trakcie zmieniono także art. 134a - ustawą z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U., poz. 2138). Wprowadzono wówczas w danej jednostce redakcyjnej szereg modyfikacji, uwzględniając funkcjonowanie wojsk obrony terytorialnej. Jednakże stosownych pojęć nie wprowadzono do ust. 2. Z powyżej wskazanych względów - jednoznacznego wyrażenia przez prawodawcę woli objęcia świadczeniem kosztów pracodawcy, związanych z odbywaniem służby także przez żołnierzy OT - uprawnione jest przyjęcie, że pozostawienie w ust. 2 wyłącznie określenia żołnierz rezerwy jest oczywistą omyłką. Nie budzącą wątpliwości wolą prawodawcy było w istocie stosowanie reguł zamieszczonych w ust. 2 także, co do zatrudniających żołnierzy OT. Treść kontrowersyjnego przepisu należy wykładać generalnie zgodnie z wolą prawodawcy, skoro jest możliwa do odtworzenia. Gdy - przy zastosowaniu prostego rozumienia językowo-logicznego - norma nie może być prawidłowo odkodowana - tu wobec wskazanych wyżej sprzeczności - należy wykorzystać inne stosowne metody wykładni. Poszukując właściwego rozumienia wskazanych regulacji, należy mieć także na względzie, że nie sposób doszukać się racjonalnych względów celowościowych, które mogłyby przemawiać za przyjęciem przez prawodawcę, że - jak to przyjmuje organ – zwrot kosztów w formie świadczenia dotyczyć ma tylko pracodawcy, który zatrudnia żołnierzy rezerwy lecz już nie żołnierzy OT. Konstatację, że brak dodania w ust. 2 określenia żołnierz OT stanowi oczywistą omyłkę prawodawcy na etapie uprzedniej nowelizacji art. 134a ustawy o obronie, potwierdza przekazana przez pełnomocnika organu informacja o procedowaniu noweli danego artykułu, dla wskazania w nim wprost, że świadczenie jest należne także pracodawcom zatrudniającym żołnierzy OT. Ma ona ustanawiać także regułę wypłaty świadczeń pracodawcom, którzy - wobec dotychczasowego brzmienia ust. 2, i jego rozumienia przez organy administracji - nie otrzymali rekompensaty z tytułu wypłaty odprawy. Wobec wskazanych uwarunkowań organ wadliwie odczytał, ustalone art. 134a ust. 2 w zw. z ust. 1 tego artykułu, reguły wypłaty świadczenia, m.in. z tytułu wypłaty pracownikowi kosztów odprawy. Wobec oczywistej sprzeczności wskazanych zapisów przy zastosowaniu prostej wykładni językowo-logicznej, niezbędnym było sięgnięcie do bardziej złożonych sposobów odkodowania ich znaczenia. Wadliwa wykładnia wskazanych regulacji prowadziła do błędnego uznania, jakoby pracodawcy zatrudniającemu żołnierza OT, za okres pełnienia terytorialnej służby rotacyjnej, nie przysługiwało świadczenie, obejmujące zwrot wypłaconej odprawy. Naruszenie przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik danej sprawy, bowiem skutkowało odmową wypłaty Spółce świadczenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia za czynności adwokackie oraz kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.