I OSK 490/19

Dnia 14 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z/s we W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 233/18 odrzucającego skargę w sprawie ze skargi Fundacji [...] z/s we W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2019 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 233/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - orzekając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) – odrzucił skargę Fundacji [...] z/s we W. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Fundacja [...] z/s we W. , zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię polegająca na przyjęciu, że przepis ten w sposób zamknięty i zupełny (zamknięty enumeratywny katalog "w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a.") normuje zakres przypadków w jakich jedynie możliwe jest "wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publiczne" pomimo, że taka zawężająca interpretacja jest oczywiście błędna ze względu na wyraźnie rozszerzony zakres kontroli sądowo-administracyjnej (także bezczynności) wynikający z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. (lub autonomicznie) z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, 2. naruszenie przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niedostatecznym wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, 3. naruszenie prawa materialnego art. 184 zd. 2 Konstytucji, a także 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i nie wyłożenie podstawowych pojęć konstytucyjnych i ustawowych (art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym) takich jak: "sprawa z zakresu administracji publicznej", 4. naruszenie prawa materialnego art. 11 ust. 12 pkt 1 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (w brzmieniu obowiązującym do 30.11.2017 r.) przez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że nie jest spełniony warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu, którym jest "wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony", w wymaganym terminie, gdy tymczasem prawo materialne określa termin "do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok [...]" w którym organ jest zobowiązany rozstrzygnąć otwarty konkurs i wyłonić organizację pozarządową do prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej (lub unieważnić konkurs). W oparciu o powyżysze zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak również nie ma podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a., które to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną orzeczenia Sądu I instancji. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna jest niezasadna. Sądowi I instancji nie można przede wszystkim skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 3 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku (postanowienia) może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną jego ocenę w toku kontroli instancyjnej. Co prawda Sąd I instancji nie zawarł w swoich rozważaniach wywodów co do dopuszczalności przedmiotowej skargi w kontekście art. 3 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 88 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, jednak z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób jednoznaczny wynikają motywy, dla których Sąd przyjął, że skarga na bezczynność jest niedopuszczalna w niniejszej sprawie. Z tych samych przyczyn wpływu na wynik sprawy nie mogło mieć "niewłaściwie zastosowanie (niezastosowanie) i nie wyłożenie podstawowych pojęć konstytucyjnych i ustawowych (art. 87 usp) takich jak: "sprawa z zakresu administracji publicznej", tym bardziej, że Sąd Wojewódzki w sposób szczegółowy przytoczył przepisy określające zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i w tym kontekście dokonał oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynności. Zarzut naruszenia art. 184 zd. 2 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust.2 Konstytucji RP jest więc chybiony. Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten w sposób zamknięty i zupełny normuje zakres przypadków, w jakich jedynie możliwe jest wniesienie skargi na bezczynność organu administracji publicznej, przyznać należy rację skarżącemu kasacyjnie, że Sąd błędnie wskazał, iż "skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w pkt 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a.", co potwierdza treści pozostałych przepisów p.p.s.a. (art. 3 § 2 pkt 9, art. 3 § 3 p.p.s.a.), jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro z uzasadnienia postanowienia wynika, iż Sąd dokonał oceny dopuszczalności skargi z uwzględnieniem całokształtu przepisów ustawy procesowej normujących istotę sprawy sądowoadministracyjnej, powołując się na treść art. 1, art. 3 § 2 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że nie jest spełniony warunek dopuszczalności skargi na bezczynność organu, którym jest "wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony". Należy bowiem wskazać, że przepis ten reguluje jedynie tryb postępowania w sytuacji, kiedy w określonym terminie do prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie zostanie wyłoniona (zgodnie z procedurą uregulowaną w art. 11 ust.1 – 11) organizacja pozarządowa, stanowiąc, że w przypadku gdy do dnia 30 listopada roku poprzedzającego rok, którego dotyczyłoby powierzenie prowadzenia punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie zostanie wyłoniona organizacja pozarządowa do jego prowadzenia, stosuje się art. 10 ust. 2. Z powyższego przepisu nie można więc wywieść, iż mógłby on stanowić podstawę prawną do wydania aktu administracji na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 lub 6 p.p.s.a. badź art. 3 § 3 p.p.s.a. Ponadto żaden inny przepis powołanej ustawy nie zawiera normy prawnej, która stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Przepisu takiego nie zawiera również ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 239 ze zm.), do którego odsyła art. 11 ust. 2 omawianej ustawy, stanowiąc, że: "Organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.)." Natomiast w doktrynie podkreśla się, że przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. musi być wykładany w kontekście art. 184 Konstytucji RP, a więc przyjąć należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004 r., nr 2, s. 25 i n.). Reasumując, wobec braku skutecznego podważania zasadności podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd I instancji w sposób prawidłowy stwierdził więc, iż skarga Fundacji [...] z/s we W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na powierzenie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej jest niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, co uzasadniało jej odrzucenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.