IV SA/Gl 646/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na czynność Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zorganizowania bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka do szkoły stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności. W piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy G. w odpowiedzi na wniosek A. W. z dnia [...] r. o zorganizowanie dowozu jej syna M. W. do niepublicznej szkoły J. w B. , poinformował wyżej wymienioną, że dowóz do szkoły podstawowej, o który wnosiła, nie zostanie zorganizowany przez gminę. Organ wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127 tej ustawy , bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. Organ stwierdził, że według tego przepisu, na gminie ciąży obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki dla ucznia szkoły podstawowej tylko w sytuacji, gdy ma być on wykonywany do najbliższej szkoły. Dodał, że z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że "A" w B. , do której strona zapisała syna jeszcze przed uzyskaniem aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na okres do ukończenia drugiego etapu edukacyjnego, nie stanowi szkoły najbliższej w stosunku do miejsca zamieszkania jej syna , a zatem nie ciąży na gminie obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Organ podkreślił, że stosownie do zaleceń w/w orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, wskazane jest w stosunku do syna strony, objęcie go kształceniem specjalnym, które może być realizowane w szkole ogólnodostępnej, w szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, przy czym wskazana jest nauka w szkole specjalnej. Organ podniósł, że wniosek obejmuje prośbę o zorganizowanie dowozu do wybranej przez stronę "A" w B. , która zgodnie z informacją uzyskaną z Miejskiego Zarządu Oświaty w B. jest szkołą ogólnodostępną, w której funkcjonują oddziały specjalne. Dodał, że wybrana szkoła nie jest szkołą specjalną, ale wpisuje się w krąg szkół wskazanych w orzeczeniu. Położona jest w miejscowości oddalonej o około 15 km od miejsca zamieszkania ucznia. Organ podkreślił, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie wykazało, iż istnieją bliżej położone szkoły spełniające zalecania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna strony, usytuowane w sąsiednich miejscowościach w P. i w C. , oddalone od miejsca zamieszkania ucznia o kilka kilometrów ( ok. 5 km szkoła w P. i ok. 6 km szkoła w C. ). Podniósł, że szkołami, które w pełni mogą zrealizować zalecenia zawarte w w/w orzeczeniu są: Szkoła Podstawowa nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w P. oraz Zespół Szkół Specjalnych nr [...] w C. . W podsumowaniu organ wskazał, że na gminie G. nie ciąży obowiązek organizacji dla syna skarżącej bezpłatnego transportu i opieki do wybranej przez nią "A" w B. , którego źródłem byłby art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe. Podniósł, że przy analizie stanu faktycznego i prawnego brał pod uwagę orzecznictwo sądowe ukształtowane na gruncie poprzednio obowiązującej w tym zakresie ustawy o systemie oświaty, wskazujące, że na "bliskość", o której mowa w przepisie - składają się zarówno element położenia geograficznego (odległość szkoły od miejsca zamieszkania), jak też posiadanie przez daną placówkę oświatową warunków umożliwiających prawidłowe kształcenie dzieci z konkretnym rodzajem niepełnosprawności. Podkreślił, że ten drugi element został oceniony indywidualnie w świetle orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. W wyniku złożenia kolejnego pisma przez A. W. , organ w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie odmowy zorganizowania dowozu jej syna do "A" w B. Podniósł, że Gmina G. na podstawie zgromadzonych dokumentów może zapewnić dowóz syna strony do najbliższej szkoły przystosowanej do potrzeb ucznia niepełnosprawnego i spełniającej wymagania oraz zalecenia wynikające z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w P. Podkreślił, że "A" w B. nie jest szkołą "najbliższą", co potwierdzają również kserokopie pism dołączonych do wezwania z dnia [...] r. Odnosząc się do załączonej kserokopii pisma Szkoły Podstawowej nr [...]z Oddziałami Integracyjnymi w P. , w którym poinformowano o braku możliwości przyjęcia syna strony do tej szkoły ze względu na zmianę w Statucie, uchwaloną 30 listopada 2017r., organ wyjaśnił, że na początku roku szkolnego 2017/2018 , taka możliwość nie była wykluczona; ograniczenie w Statucie zostało wprowadzone w okresie późniejszym, w trakcie roku szkolnego. Ponadto organ stwierdził, że z pisma Dyrektora Zespołu Szkół nr [...] Specjalnych w P. (którego kserokopię strona przedstawiła), wynika faktyczna możliwość uczęszczania i realizowania obowiązku szkolnego w tej szkole, zgodnie z zaleceniami zawartymi w orzeczeniu Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w P. Wynika również, że jest to najbliższa szkoła odpowiednia ze względów zdrowotnych. Organ podniósł, że w sytuacji, gdy strona zdecydowała się, by jej dziecko uczęszczało do innej szkoły, nie spełniającej kryterium szkoły "najbliższej", gmina zwolniona jest z obowiązku zapewnienia przewozu lub zwrotu jego kosztów. Rzecznik Praw Dziecka (zwany dalej również skarżącym) w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na czynność Wójta Gminy G. z dnia [...] r. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, przywoływanej dalej jako "u.p.o.", poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, co skutkowało odmową dowozu małoletniego M. W. do "A" w B. wskutek uznania, że nie jest to placówka znajdująca się najbliżej miejsca zamieszkania małoletniego. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy G. . W uzasadnieniu wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest czynność Wójta Gminy G. udokumentowana pismem z [...] r. polegająca na odmowie zorganizowania transportu przez Gminę G. małoletniemu M. W. do "A" w B. . Podkreślił, że do obowiązków gminy należy, zgodnie z art. 39 ust. 4 u.p.o., zapewnienie uczniom z niepełnosprawnością bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej. Dodał, że organ wskazał, iż jego zdaniem Szkoła Podstawowa nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w P. oraz Zespół Szkół Specjalnych nr [...] w C. są szkołami, które zapewnią małoletniemu M. W. najlepszą realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego i są właściwymi "najbliższymi szkołami", w świetle przepisu art. 39 ust. 4 u.p.o. i w związku z tym stwierdził, że nie ma podstaw do zapewnienia małoletniemu dowozu do wybranej przez jego matkę "A" w B. . Skarżący podkreślił, że przez najbliższą szkołę, o której mowa w art. 39 ust. 4 u.p.o., należy rozumieć szkołę, która zapewnia uczniowi z niepełnosprawnością realizację orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, położoną najbliżej jego miejsca zamieszkania. Nie wyklucza to zatem, że najbliższą szkołą w tym rozumieniu będzie szkoła znajdująca się na terenie innej gminy, powiatu bądź województwa, zgodnie z wyborem dokonanym przez rodziców dziecka, którzy w myśl Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej mają wyłączne prawo do decydowania o swoim dziecku, o ile prawo to nie zostanie im ograniczone lub nie zostaną go pozbawieni. Następnie skarżący podniósł, że w świetle zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego M. W. niezwykle ważne jest zapewnienie dostosowania otoczenia do potrzeb ucznia, zadbanie o stałość struktury przestrzeni i czasu, a także wspieranie ucznia w nawiązywaniu i utrzymywaniu relacji z rówieśnikami i osobami dorosłymi. Dodał, że istnieje wysokie prawdopodobieństwo, że zmiana szkoły w trakcie roku szkolnego spowodowałaby po stronie małoletniego, z uwagi na specyfikę jego zaburzeń, poważne problemy zdrowotne, przyczyniając się do zmniejszenia jego szans edukacyjnych. Podniósł, że nawet jeśli przyjąć, że w momencie składania wniosku nie istniały przesłanki wystarczające do stwierdzenia, że "A" w B. spełnia wymogi "najbliższej szkoły" w rozumieniu przepisu art. 39 ust. 4 pkt 1 u.p.o. (czego organ nie dowiódł), w momencie dokonywania zaskarżonej czynności, na skutek realizowania w tej szkole obowiązku szkolnego przez M. W. , była ona jedyną szkołą, która w najbardziej pełny sposób zapewniała małoletniemu wyrównanie szans edukacyjnych, realizację zaleceń zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, a także warunki harmonijnego rozwoju z uwagi na przebyty proces adaptacyjny małoletniego, nawiązanie relacji społecznych i zaawansowanie procesu dydaktyczno-wychowawczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Na rozprawie strona skarżąca wnosiła i wywodziła jak w skardze. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę. Ponadto dodał, że A. W. zmieniła szkołę M. W. od września 2018 r. i obecnie uczeń korzysta ze zorganizowanego dowozu do Zespołu Szkół nr [...] w C. . W piśmie z dnia 6 grudnia 2018 r. Rzecznik Praw Dziecka podtrzymał wniosek o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Wójta Gminy G. , zgodnie ze stanowiskiem zawartym w skardze. Do pisma dołączył oświadczenie A. W. z dnia [...] r. zawierające informację dotyczącą zmiany szkoły M. W. . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ), sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności wymienionych w tym przepisie. Według zaś art. 1186 § 1 tej ustawy, w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej czynności stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a wobec tego wystąpiły podstawy do stwierdzenia bezskuteczności wymienionej czynności. W piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy G. w odpowiedzi na wniosek A.W. j z dnia [...]r . o zorganizowanie dowozu jej syna M. W. do "A" w B. , poinformował wyżej wymienioną, że dowóz do szkoły podstawowej, o który wnosiła, nie zostanie zorganizowany przez gminę. Jako podstawę prawną zaskarżonej czynności organ wskazał art. 39 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 14.12.2016r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2018 r. poz. 996 ze zm.), według którego obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia. W związku z powyższym, podkreślenia wymagało, że według utrwalonej linii orzecznictwa, ukształtowanej na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o systemie oświaty ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1918 3 ze zm.) – szkołą najbliższą, o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 1 tej ustawy - jest tylko szkoła pozwalająca realizować zalecenia zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności dziecka, a zatem dostosowana do zdolności psychofizycznych ucznia (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 20118 r., sygn. akt I OSK 1961/118). Przedstawioną wykładnię należało odnieść do oceny prawnej przeprowadzonej w niniejszej sprawie, z uwagi na to, że cytowany wyżej art. 39 ust. 4 pkt 1 aktualnie obowiązującej ustawy Prawo oświatowe, posługuje się analogicznym pojęciem "szkoły najbliższej", jak art. 17 ust. 3a pkt 1 ustawy o systemie oświaty. W zaskarżonej czynności organ podniósł, że "A" w B. , do której strona zapisała syna jeszcze przed uzyskaniem aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na okres do ukończenia drugiego etapu edukacyjnego, nie stanowi szkoły najbliższej w stosunku do miejsca zamieszkania ucznia, a zatem nie ciąży na gminie obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Ponadto organ wskazał, że istnieją bliżej położone szkoły spełniające zalecania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego syna strony, usytuowane w sąsiednich miejscowościach w P. i w C. , oddalone od miejsca zamieszkania ucznia o kilka kilometrów ( ok. 5 km szkoła w P. i ok. 6 km szkoła w C. ). Podniósł, że szkołami, które w pełni mogą zrealizować zalecenia zawarte w w/w orzeczeniu są: Szkoła Podstawowa nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w P. oraz Zespół Szkół Specjalnych nr [...] w C. . Jednakże organ nie wskazał podstaw powyższego stwierdzenia, w sposób ogólny powołał się na zalecenia orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, pomijając sprecyzowanie, z jakich konkretnie danych i dokumentów wynika, że w wymienionych przez niego dwóch szkołach będą mogły być realizowane wszystkie zalecenia zawarte w tym orzeczeniu. W kwestii zaleceń zawartych w orzeczeniu organ stwierdził tylko, że wskazane jest w stosunku do syna wnioskodawczyni, objęcie go kształceniem specjalnym, które może być realizowane w szkole ogólnodostępnej, w szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, w szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, przy czym wskazana jest nauka w szkole specjalnej. W tej kwestii wskazał następnie, że szkołami, które w pełni mogą zrealizować zalecenia zawarte w w/w orzeczeniu są dwie wymienione przez niego szkoły. Podkreślenia przy tym wymagało, że akta administracyjne nie zawierają w tym zakresie materiału dowodowego, tj. dokumentów dotyczących warunków realizacji zaleceń zawartych w orzeczeniu przez wskazane przez organ szkoły, takich jak np. statut szkoły, czy inne dokumenty wskazujące, że w szkołach tych możliwa jest realizacja wszystkich zaleceń, np. zalecenia dotyczącego dostosowania otoczenia do potrzeb ucznia przez wydzielenie miejsca, w którym będzie mógł się wyciszyć. W aktach znajdują się oświadczenia dyrektorów obydwu szkół wymienionych przez organ, których treść ma charakter bardzo ogólny, nie odnosi się bowiem do poszczególnych zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. W. , a zatem tym bardziej nie wskazuje, z jakich konkretnie danych i dokumentów wynika, że w wymienionych dwóch szkołach będą mogły być realizowane wszystkie zalecenia zawarte w tym orzeczeniu. Przykładowo, według oświadczenia Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] z Oddziałami Integracyjnymi w P. (k. 21 akt ) szkoła ta "stwarza warunki umożliwiające kształcenie uczniów dla dzieci posiadających orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na różnego rodzaju niepełnosprawności". W oświadczeniu mowa jest o "różnego rodzaju niepełnosprawnościach", a zatem w sposób rażący pominięte jest odniesienie się do zaleceń zawartych konkretnie w tym orzeczeniu, które dotyczy M. W. . Ponadto w dalszej części tego oświadczenia jest zawarta ocena, że w innej szkole niż Szkoła Podstawowa nr [...] w P. (tj. w szkole specjalnej) "dziecko będzie miało najlepsze warunki do nauki". Dyrektor drugiej ze szkół wskazanych przez organ – tj. Zespołu Szkół Specjalnych nr [...] w C. , również w sposób bardzo ogólny stwierdził w piśmie z dnia [...] r. (k.29), że szkoła ta "posiada warunki do pełnej realizacji wszystkich zaleceń zawartych w przesłanym orzeczeniu". Jednocześnie dodał, że "ze względu na organizację placówki, nie ma możliwości przyjęcia ucznia do IV klasy szkoły podstawowej w roku szkolnym 2017/2018". Wynika z tego, że po pierwsze - dyrektor tej placówki nie odniósł się do poszczególnych zaleceń orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. W. i nie wskazał, z jakich konkretnie danych i dokumentów wynika, że w szkole tej mogą być realizowane wszystkie zalecenia zawarte w tym orzeczeniu. Po drugie – z następnego stwierdzenia tego dyrektora wynika, że w dacie sporządzenia tego pisma w ogóle nie ma możliwości przyjęcia jakiegokolwiek ucznia do IV klasy tej szkoły, a zatem całkowicie zdezaktualizowana jest – w świetle tego –ocena Wójta Gminy G. , według której szkoła ta może realizować zalecenia zawarte w wyżej wymienionym orzeczeniu. W podsumowaniu stwierdzić należało, że oświadczenia dyrektorów szkół – przede wszystkim z uwagi na całkowicie ogólny, czyli abstrakcyjny charakter – nie mogły stanowić podstawy do wykazania przez organ, że wymienione przez niego szkoły, mogły zrealizować wszystkie zalecenia zawarte w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego M. W. . Z uwagi na pominięcie przez organ zebrania kompletnego materiału dokumentacyjnego w sprawie, a w konsekwencji tego – z powodu braku ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia wniosku i przeprowadzenia oceny prawnej w zakresie tych okoliczności - na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., należało stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. W ramach postępowania w sprawie organ zastosuje powyższą ocenę dotyczącą konieczności uwzględnienia wskazanych wyżej okoliczności przy rozpoznaniu wniosku o zorganizowanie dowozu do szkoły uczniowi niepełnosprawnemu.