II SA/Lu 626/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wprowadzenia zasad zagospodarowania drzewostanu oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia 28 stycznia 2016 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku J. M. (dalej także: skarżący) o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2014 r., znak: [...], w sprawie wprowadzenia zasad zagospodarowania drzewostanu występującego na działce nr [...], określenia zabiegów pielęgnacyjnych na tej działce, zezwolenia na pozyskanie drzew zrębem zupełnym oraz nałożenia innych obowiązków. Odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie, Kolegium stwierdziło, że skarżący nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 26 listopada 2015 r. skarżący zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2014 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa lub stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Podniósł, że jest właścicielem działki o nr [...] położonej w obrębie wsi K., w gminie B.. W związku z wydaniem kwestionowanej decyzji, sąsiednie działki zostały nieprawidłowo zagospodarowane - dokonano całkowitego wyrębu lasu w dodatku w sposób nieprawidłowy, a skarżący poniósł szkodę na swojej działce. W ocenie skarżącego, decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, gdyż Starosta podjął tę decyzję na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o lasach, mimo że przepis ten dotyczy tylko lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, co w tym przypadku nie mało miejsca. Z powyższego, zdaniem Kolegium, wynika, że skarżący ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, co nie pozwala na uznanie go za stronę. W skardze na to postanowienie skarżący wskazał, że posiada interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności omawianej decyzji, o czym stanowi wprost przepis art. 11 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100 ze zm.; dalej także: ustawa), który odsyła do przepisów prawa cywilnego w sprawach szkód w lasach, gdyż tej kwestii prawo administracyjne nie reguluje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne orzekające o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 30 września 2014 r., znak: [...], w sprawie wprowadzenia zasad zagospodarowania drzewostanu występującego na działce nr [...], określenia zabiegów pielęgnacyjnych na tej działce, zezwolenia na pozyskanie drzew zrębem zupełnym oraz nałożenia innych obowiązków. Kolegium stwierdziło bowiem, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w żądaniu stwierdzenie nieważności opisanej decyzji organu pierwszej instancji, a więc nie może być uznany za stronę postępowania administracyjnego w tej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać trzeba, że odmowa wszczęcia postępowania następuje z przyczyn o charakterze procesowym, które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Oznacza to, że odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi bowiem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a., w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, SIP Legalis, nb. 8). Zauważyć należy, że kwestionowana decyzja Starosty wydana została na podstawie art. 24 pkt 3 i art. 19 ust. 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 ustawy o lasach. Z przepisu art. 24 pkt 3 ustawy wynika, że jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (pkt 2), pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej (pkt 3) oraz racjonalnego użytkowania lasu w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji przez: a) pozyskiwanie drewna w granicach nieprzekraczających możliwości produkcyjnych lasu, b) pozyskiwanie surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu w sposób zapewniający możliwość ich biologicznego odtwarzania, a także ochronę runa leśnego (pkt 5). W myśl zaś art. 19 ust. 3 ustawy, dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów. Podkreślenia wymaga, że ustalenie kręgu stron postępowania prowadzonego przez organy administracji w tego rodzaju sprawach następuje na podstawie art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest zatem osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona – tak pojmowana – wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego. Uregulowania statusu strony trzeba poszukiwać nie w oparciu o jeden przepis, lecz na podstawie wielu przepisów prawa materialnego administracyjnego, finansowego czy też prawa pracy, wspierając je przepisami prawa cywilnego, jak również z przepisów ustrojowych dotyczących administracji publicznej i wreszcie z przepisów procedury stosownej do sprawy (zob. J. Borkowski, Komentarz do art. 28 k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, nb. 5 i 13). Nie ma wątpliwości, że źródłem interesu prawnego w sprawach dotyczących decyzji starosty wydawanych w niniejszej sprawie stanowią przepisy materialnego prawa powszechnie obowiązującego. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes ten musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (zob. J. Borkowski, jw. wraz z powołanym orzecznictwem). Podkreślenia wymaga przy tym, że interesu prawnego nie można utożsamiać z interesem faktycznym. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zaś mówić, jeśli w wyniku subsumpcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie, wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Oczywiste jest zatem, że przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej przez skarżącego decyzji Starosty nie daje jakiekolwiek oddziaływanie na otoczenie, wynikające z rozstrzygnięcia tej decyzji, lecz wyłącznie takie oddziaływanie, które powoduje ograniczenia bądź utrudnienia w zagospodarowaniu sąsiadującego terenu, będące skutkiem obowiązywania przepisów materialnego prawa administracyjnego. Ograniczenie to, co nie budzi wątpliwości Sadu, nie może być przy tym jedynie następstwem wzrostu obciążeń czy uciążliwości dla otoczenia związanych z zagospodarowaniem drzewostanu, w tym określeniem zabiegów pielęgnacyjnych, zezwoleniem na pozyskanie drzew zrębem zupełnym oraz nałożeniem innych obowiązków, w trybie omawianych przepisów, gdyż fakt tak zwanych immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. To oznacza, że właściciel nieruchomości, położonej nawet w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, na której znajduje się drzewostan, jakiego dotyczyła decyzja dotycząca zagospodarowania drzewostanu, może być uznany za stronę postępowania w tej sprawie wyłącznie wówczas, gdy wskaże konkretny przepis powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, wprowadzający ograniczenie w zagospodarowaniu jego nieruchomości. W konsekwencji nie zawsze stroną tego postępowania będzie właściciel nieruchomości, który twierdzi, że odczuwa niekorzystne skutki wywołane wydaniem decyzji dotyczącej zagospodarowania drzewostanu na sąsiedniej nieruchomości. Dlatego też nawet bezsporne ustalenie, że skutkiem wykonania kwestionowanej decyzji są dla skarżącego uciążliwości, w postaci "utworzenia nienaturalnej ściany lasu", a tym samym pozbawienia drzewostanu znajdującego się na działce skarżącego "swoistego amortyzatora", co z kolei – według twierdzeń skarżącego – spowodowało powalenie znacznej części zdrowych drzew na jego działce, samo w sobie nie decyduje, że skarżącemu służy przymiot strony w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że skarżący upatruje źródła swego indywidualnego interesu prawnego, uzasadniającego branie przez niego udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji, w przepisie art. 11 ustawy o lasach. Przepis ten stanowi, że jednostka organizacyjna, osoba fizyczna lub prawna odpowiedzialna za powstanie szkody w lasach jest obowiązana do jej naprawienia według zasad określonych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380; dalej: k.c.) W doktrynie prawa wskazuje się, że treść tego przepisu uzasadnia stanowisko, że wraz z wejściem w życie ustawy o lasach, nastąpił "radykalny odwrót od wypracowanego w 1970 r. i potwierdzonego w 1980 r. mechanizmu specjalnego trybu naprawiania szkód wynikłych z oddziaływania gazów i pyłów na lasy (umowy między zarządzającymi lasami a emitentami zanieczyszczeń). Po wejściu w życie ustawy o lasach odpowiedzialność cywilna za szkody w lasach (wynikłe nie tylko z oddziaływania emisji, ale także z innych przyczyn, aczkolwiek szkody powstałe w następstwie emisji zanieczyszczeń do powietrza są w praktyce najważniejsze) powraca do swego źródła, czyli do reżimu odpowiedzialności deliktowej z tytułu VI księgi trzeciej Kodeksu cywilnego "Czyny niedozwolone" (W. Radecki, Komentarz do art. 11, w: Ustawa o lasach. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, SIP Lex, nr 1 akapit 1). W świetle powyższego, nie budzi wątpliwości, że przepis ten w żadnym razie nie może być uznany za źródło interesu prawnego skarżącego, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Oczywiste jest bowiem, że odsyła on jedynie do przepisów prawa cywilnego w zakresie odpowiedzialności za powstanie szkody w lasach. Podkreślić także trzeba, że przepisem, na podstawie którego skarżącemu można przyznać status strony postępowania administracyjnego w rozstrzyganej sprawie, nie jest art. 144 k.c., który zawiera zakaz dokonywania tak zwanych immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Niewątpliwie bowiem, jak wskazuje się w doktrynie, prawo do procesu na drodze administracyjnej obwarowane jest przesłankami przedmiotowymi, których regulacja ma miejsce w materialnym prawie administracyjnym (B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego, [w:] Instytucje procesu administracyjnego i sądowo administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana L. Żukowskiemu, Przemyśl–Rzeszów 2009, s. 42–43). Z powyższego wynika, że organy administracji publicznej mogą dokonywać konkretyzacji norm prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale również norm innych dziedzin prawa, jednakże wyłącznie pod warunkiem, że normy te zawierają wyraźne upoważnienie dla organów do podjęcia takiego działania. Skoro z art. 144 k.c. nie da się wywieść upoważnienia tego rodzaju, oczywistym jest, że nie można uznać go za przepis przesądzający o uzyskaniu statusu strony postępowania administracyjnego, w tym postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zagospodarowania drzewostanu, wydanej w trybie przepisów ustawy o lasach. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że stanowisko Kolegium co do braku podstaw do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie jest zasadne. Skarżący nie wykazał istnienia po jego stronie interesu prawnego, żądając wszczęcia postępowania w sprawie. Nie wskazał on bowiem w istocie przepisu materialnego prawa administracyjnego, z którego ten interes wywodzi. Również Sąd nie dopatrzył się podstawy prawnej ochrony jej interesu w rozstrzyganej sprawie. Stwierdzić przy tym należy, że o ile – jak twierdzi skarżący – działania podjęte na sąsiedniej nieruchomości na podstawie kwestionowanej decyzji Starosty spowodowały dla skarżącego określone uciążliwości (immisje), może ona tej ochrony dochodzić w postępowaniu cywilnym, w drodze powództwa negatoryjnego. Niewątpliwie natomiast wskazane wyżej kwestie nie dają podstaw skarżącemu do domagania się wszczęcia oraz udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) skargę oddalił.