II SA/Wr 90/17

Dnia 16 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej we W. W.T.-P. sprawy ze skargi G.P. na rozporządzenie Wojewody D. z dnia [...] r. w sprawie P. Parku Krajobrazowego oddala skargę w całości. Gmina Przemków złożyła skargę na rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r. w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego. Zaskarżonemu aktowi zarzucono naruszenie art. 16 ust. 3 w zw. z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 sierpnia 2009 r. poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonego aktu bez spełnienia obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 4 u.o.p. w postaci uzgodnienia projektu zaskarżonego aktu z radami Gmin Przemków, Radwanice, Gaworzyce Gromadka oraz Chocianów. Mając na uwadze wskazany zarzut strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w całości skarżonego rozporządzenia, za zasądzeniem na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że utworzenie parku krajobrazowego, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym organem ochrony środowiska. Projekt skarżonego aktu nie został uzgodniony z Radami Gminy Przemków, Radwanice, Gaworzyce Gromadka oraz Chocianów. Przed wniesieniem skargi strona skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Na uzasadnienie strona wskazała, że skarżone rozporządzenie w sposób rażący i istotny narusza wskazane przepisy, bowiem utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.o.p. wynikające z potrzeb jego ochrony. Skarżący podnosi, że pomimo tego, że kwestionowany akt został zatytułowany rozporządzenie nr 4 w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego, jest ono rzeczywiście aktem prawnym tworzącym Przemkowski Park Krajobrazowy. Nadto, strona skarżąca podnosi, ż zaskarżone rozporządzenie nie jest jedynie powtórzeniem treści rozporządzenia Wojewody Legnickiego w sprawie utworzenia Przemkowskiego Parku Krajobrazowego. Zdaniem skarżącej gminy, w związku ze zmianą ustawy zmieniono treść rozporządzenia, w szczególności katalog zakazów obowiązujących na terenie parku, opis przebiegu granic parku i jego otuliny oraz dodatkowo dołączono mapę z zaznaczonymi granicami parku i jego otuliny. W piśnie procesowym, złożonym do sądu w dniu 6 czerwca 2017 r., strona skarżąca podtrzymała w całości dotychczasowe twierdzenia i wywody, a precyzując pewne zarzuty skargi, dodała, że jej zadaniem kwestionowane rozporządzenie zmienia granice parku w tym znaczeniu i w taki sposób, że skoro "stare rozporządzenie" przestaje istnieć (w momencie wejścia w życie "nowego" rozporządzenia), a tym samym przestaje istnieć park – zostaje on na nowo utworzony rozporządzeniem z 4 kwietnia 2007 r., to również i granice parku powstają na nowo (k. 64 akt sądowych w. pierwszy i n. od góry). W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że, wbrew odmiennym zarzutom skargi, kwestionowany akt nie podlegał uzgodnieniu z organami gmin z ternu, na terenie których znajduje się Przemkowski Park Krajobrazowy, bowiem nie było to ani rozporządzenie tworzące, ani zmieniające granice, ani likwidujące park krajobrazowy. W toku postepowania do sprawy przystąpiła Prokurator Prokuratury Regionalnej we Wrocławiu. Przystępując do postępowania po stronie skarżącej Prokurator przyłączył się do zarzutu strony w zakresie naruszenia przez wojewodę art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 sierpnia 2009 r. polegające na braku uzgodnienia projektu aktu z właściwymi organami gmin. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Treść zaś art. 3 § 1. ppsa stanowi, że Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Paragraf 2 omawianego artykułu określa, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (między innymi) na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej W ramach tej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Dalej trzeba powiedzieć, że, ob. Owiązująca w dacie wydania kwestionowanego rozporządzenia ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (t. j. Dz. U z 2001 r., nr 80, poz. 872, ze zm.) w art. 44 przewidywała możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu z zakresu administracji publicznej. Ustęp 1 tego przepisu stanowił bowiem, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionego do uchylenia przepisu w trybie nadzoru, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Unormowanie to zostało przeniesione do obecnie obowiązującej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 525, ze zm.) W art. 63 ust. 1 tej ustawy wskazano, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej, w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody Dolnośląskiego w sprawie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 2006 r., Nr 94, poz. 1104. Jest to akt z zakresu administracji publicznej, jednakże strona skarżąca nie wskazała konkretnego przepisu tego aktu, który by naruszał interes prawny lub uprawnienie skarżącej wskazując, że interes prawny Gminy Przemków upatruje ona w naruszeniu trybu procedowania, w zakresie ustawowego prawa gminy do uzgodnienia projektu aktu. Skarga zarzuca bowiem zakwestionowanemu aktowi naruszenie procedury jego uchwalania, odnoszącej się do konieczności uzgodnienia projektu rozporządzenia w przedmiocie utworzenia parku krajobrazowego z właściwymi radami gmin. Wskazana okoliczność, na obecnym etapie sprawy jest o tyle nieistotna, że do sprawy przystąpił Prokurator, który najpierw na rozprawie, a następnie w piśmie z dnia 27 października 2017 (k. 103 akt sądowych) poparł skargę w całości, z tym że podtrzymał zarzut rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę Dolnośląskiego, a to art. 16 ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody, poprzez brak uzgodnienia projektu aktu z właściwymi organami gmin. Sąd w tym składzie nie podziela podniesionego zarzutu. Zdaniem sądu, wbrew stanowisku skargi, kwestionowane rozporządzenie nie możne być uznane za akt administracji publicznej podjęty w sprawie utworzenia parku krajobrazowego. W sprawie nie jest sporne, że zaskarżonym rozporządzeniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia 4 kwietnia 2007 r., wydanym na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie dokonano zmiany powierzchni Przemkowskiego Parku Krajobrazowego; w sposób oczywisty skarżona uchwała nie likwiduje także utworzonego mocą rozporządzenia Wojewody Legnickiego z dnia 12 czerwca 1997 r., nr 137 Przemkowskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Legnickiego Nr 15, poz. 147). Dalej trzeba powiedzieć, że art. 16 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dniu 4 kwietnia 2007 r. (Dz.U.2004.92.880 z dnia 2004.04.30 r.), w ust. 3. stanowił, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony. Dalej ust. 4 przytaczanego przepisu stanowił, że projekt rozporządzenia w sprawie utworzenia, zmiany granic lub likwidacji parku krajobrazowego wymaga uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy. Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, skarżony akt nie zmienia granic parku. Jak wynika z treści skargi strona skarżąca podnosząc ten zarzut nie wskazała w jakim zakresie ta zmiana miała by mieć miejsce, natomiast lektura złożonego do akt dziennika urzędowego Wojewody Legnickiego i zawartego w nim aktu, jak i treść obecnego rozporządzenia wskazują, że w istocie do zmiany granic w nowym rozporządzeniu nie doszło. I tak załącznik nr 1 do aktu, nazwany "opis granicy parku" szczegółowo wskazuje jak granica parku przebiega, opisując jakimi działkami i w jaki sposób została ona wytyczona. Zdaniem sądu twierdzenia strony skarżącej w tym zakresie nie zostały potwierdzone zgromadzonym materiałem w sprawie, zaś niewątpliwie do takich błędnych wniosków mógł doprowadzić sskarżącą fakt, że sam przebieg granic jest w zaskarżonej uchwale wytyczony odmiennie, niż w uchwale poprzedniej; (trzeba tu pamiętać, że obecnie nie mamy już Województwa Legnickiego). Dodać tu można, że z treści pisma procesowego strony skarżącej wynika, że upatruje ona zmiany granic parku w tym, że skoro ark został zakwestionowanym rozporządzeniem utworzony na nowo, to także na nowo organ utworzył granice parku. Zdaniem sądu z takim rozumowaniem zgodzić się nie można. Także analiza uzasadnienia do projektu uchwały (k. 52 akt) wskazuje, że "granica nie podlega zmianie – jedynie jej opis został uporządkowany i uszczegółowiony. Dotychczasowy bardzo ogólny opis granicy, odnoszący się niejednokrotnie do nieistniejących już punktów i obiektów (w ciągu 10 lat istnienia Parku w niektórych miejscach zmianie uległa granica rolno-leśna), (...) po scaleniu gruntów zaorane zostały drogi polne, zmienił się sposób gospodarowania. Generalnie granica jest widoczna w terenie, a jej opis odnosi się do istniejących dróg". Podobnie ma się sytuacja z otuliną parku. Co istotne, jak wynika z analizy obu aktów zarówno powierzchnia parku (§ 1 rozporządzenia z 1997 r. określa tę powierzchnię na 22340 ha i § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2007 r. podaje ten sam obszar), jak i powierzchnia otuliny (w obu aktach jest to 1564 ha; § 3 rozporządzenia Wojewody Legnickiego i § 1 ust. 3 rozporządzenia Wojewody Dolnośląskiego) nie wykazują żadnych różnic. Dokonując porównania szczegółowego opisu granic parku i jego otuliny nie sposób podzielić zarzutu, jakoby skarżony akt dokonał "zmiany granic" parku krajobrazowego; nadto, jak wcześniej powiedziano niewątpliwie też rozporządzenie parku nie likwiduje. K,m Pozostaje zatem do rozważenia ostatnia kwestia: czy tworzy ono taki park, bo w takim przypadku obowiązkiem organu administracji było uzgodnienie projektu rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin (park obejmuje tereny gmin: Gaworzyce, Gromadka, Przemków i Radwanice). Analizując dalej 16 ust. 4 należy dodać, że ustawodawca wymienia w nim enumeratywnie konkretne przypadki w jakich czynność uzgadniania musi mieć miejsce. Zdaniem sądu przeprowadzenie prostego rozumowania wystarczy do stwierdzenia, że skarżonym rozporządzeniem nie został utworzony Przemkowski Park Krajobrazowy z prostego powodu - został on utworzony aktem tej samej rangi w dniu 7 czerwca 1997 r. przez Wojewodę Legnickiego. Przecież nie można utworzyć czegoś, co już istnieje. Dokonując z kolei analizy zarzutu strony skarżącej, że zakwestionowany akt w kolejnych paragrafach określa nazwę parku, obszar, powierzchnię, granice etc. trzeba dodać, że niespornie wszystkie wymienione na str. 4 skargi elementy są zawarte w treści aktu, jednakże są one tożsame z tekstem rozporządzenia znajdującego się na k. 89 i n. akt sprawy. Można jeszcze rozważyć, czy zmiana polegająca na wprowadzeniu zakazów, o których mowa w art. 17 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r., stanowiła utworzenie parku krajobrazowego, bo także w przypadku odpowiedzi twierdzącej na tę kwestię pozostałaby konieczność uzgodnienia projektu rozporządzenia z właściwymi miejscowo radami gmin. W art. 153 ustawy o ochronie przyrody wskazano, że formy ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-4 i 6-10 (w tym parki krajobrazowe), utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Wynika z tego, że z woli ustawodawcy, zachowano ciągłość form ochrony przyrody, nie przewidując konieczności wydawania w tej kwestii aktów prawnych potwierdzających ich istnienie, bowiem dotychczasowe przepisy wykonawcze, zachowują moc do czasu wejścia w życie aktów wykonawczych wydanych na podstawie niniejszej ustawy. Jak wskazuje trafnie strona skarżąca polskie ustawodawstwo nie zna pojęcia "dostosowania" aktu niższego rzędu do (jak w tym przypadku) do ustawy. Jednakże z akt sprawy, zdaniem sądu, wynika, że wydanie rozporządzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego miało za cel dostosowanie zakazów obowiązujących na terenie parku krajobrazowego do obowiązującej w dacie wydania rozporządzenia treści art. 17 u.o.o. p. Reasumując, zdaniem sądu, wydanego na podstawie nowych przepisów rozporządzenia, dotyczącego istniejącego już parku krajobrazowego nie sposób uznać za akt tworzący ten park, mając chociażby na uwadze przytoczone wyżej przepisy art. 16 ust. 3 zdanie 1 ustawy o ochronie przyrody, w zw. z art. 17 ust. 1 określającym potrzeby jego ochrony. Co istotne, zdaniem sądu, ustawodawca przewidział zamknięty katalog sytuacji, w których konieczne jest uzyskanie uzgodnienia projektu rozporządzenia z organem gminy i są to utworzenie, likwidacja, bądź zmiana granic parku krajobrazowego. Analiza przytoczonych wyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadzi do wniosku, że na utworzenie parku krajobrazowego składa się określenie jego nazwy, obszaru, przebiegu granicy i otuliny, jeżeli została wyznaczona, szczególnych celów ochrony oraz zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, przy czym w ocenie Sądu, tylko łączne określenie wszystkich tych elementów stanowi o utworzeniu parku krajobrazowego. Nie stanowi natomiast, zdaniem składu orzekającego, o utworzeniu parku krajobrazowego zmiana jednego z tych elementów, w tym przypadku wprowadzenie zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na terenie istniejącego parku krajobrazowego nawet jeżeli park ten, tak jak w niniejszej sprawie, został utworzony na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Oznacza to, że w przypadku wydania nowego rozporządzenia, na podstawie przepisów nowej ustawy o ochronie przyrody, nie dochodzi do utworzenia parku krajobrazowego, bowiem – jak w niniejszej sprawie, podstawowe elementy konstytuujące tej formy ochrony przyrody, zostały już określone w poprzednim akcie prawnym. Pamiętać bowiem trzeba, że naczelnym celem ustawodawcy jest zasada ciągłości funkcjonowania form ochrony przyrody. Mimo że sądowi znane jest orzecznictwo sądów administracyjnych skłaniające się ku wykładni rozszerzającej konieczność uzgodnienia projektu wskazujące, że uzgodnienia wymaga każda zmiana zawartości aktu tworzącego park krajobrazowy, sąd w tym składzie tego poglądu nie podziela. W ocenie Sądu, zważywszy na daleko idące skutki braku uzgodnienia, niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Inaczej mówiąc, mimo pojawiających się w orzecznictwie różnych poglądów, skład orzekający oceniając charakter postanowień zaskarżonego rozporządzenia uznał, że w przypadku jego wydania nie zachodził obowiązek dokonania uzgodnień o których mowa w art. 16 ust. 4 ustawy. W tym zakresie Sąd przychyla się do stanowiska zaprezentowanego m.in. w wyroku NSA z 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 526/07, z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2396/14, z 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11). Na poparcie zajętego przez sąd stanowiska można jeszcze przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2015 r., zapadły w sprawie II OSK 2396/14. Naczelny Sąd Administracyjny w tamtej sprawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku tego samego sądu z dnia 10 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 526/07, w którym wskazano, że "obowiązek uzgadniania projektu rozporządzenia odnosi się tylko do aktów mających na celu utworzenie, zmianę obszaru bądź likwidację parku krajobrazowego, gdyż tylko takie działania mają znaczenie dla gmin wpływając na ich uprawnienia". Na marginesie można dodać, że w sprawie II OSK 2396/14 stan faktyczny był zbliżony do tego, który wystąpił w sprawie rozpoznawanej, bo jak napisano w uzasadnieniu orzeczenia "w istocie bowiem rozporządzenie z dnia 8 września 2005 r. służyło określeniu w sposób precyzyjny, wyznaczonych granic Parku utworzonego rozporządzeniem z dnia 31 sierpnia 1998 r. Potrzeba dokładnego opisania granic Parku wynikała ze zmian użytych uprzednio oznaczeń, co było rezultatem choćby dokonanych na przestrzeni obowiązywania rozporządzenia o utworzeniu Parku, podziałów i scaleń gruntów. Użyte uprzednio nieprecyzyjne określenia kierunków zastąpiono wskazaniem przebiegu konkretnych działek ewidencyjnych. Podobnie, użyte w rozporządzeniu z dnia 8 września 2005 r. nazwy zwyczajowe wsi zostały zastąpione właściwymi oznaczeniami. Z tych względów, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie sposób przyjąć, by zapisy zaskarżonego rozporządzenia określały odmiennie przebieg granic ustalony w rozporządzeniu o utworzeniu Nadwiślańskiego Parku Krajobrazowego. Tym samym nie zachodziła konieczność wypełnienia ustawowego obowiązku wynikającego z art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. W świetle powyższego stwierdzić należy, że brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozporządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa, które nie da się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, co wiązało się z koniecznością zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać zatem należy, że nie doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody". Z przedstawionych względów skargę należało zatem oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.