I OSK 1099/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II SAB/Rz 120/18 w sprawie ze skargi Z. L. na bezczynność A. S.A. w L. Oddział [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 stycznia 2019 roku sygn. akt II SAB/Rz 120/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę Z. L. na bezczynność A. S.A. w L. Oddział [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wnioskiem z 2 lipca 2018 r. skarżąca zwróciła się do A. S.A. w L. Oddział [...] o udostępnienie informacji publicznej przez: 1. przesłanie wyjaśnień i wszelkich informacji dotyczących zasadności budowy i posadowienia wszystkich urządzeń przesyłowych należących do A. S.A. w szczególności: stacji transformatorowej, odcinka przyłącza elektrycznego do zasilania stacji i studni, potrójnego słupa, bądź innych urządzeń zlokalizowanych na działce ewidencyjnej o numerze [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] VIII Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...] prowadzi Księgę Wieczystą nr [...], stanowiącej własność Gminy H., a której prawo użytkowania wieczystego uzyskała Z. L. na podstawie umowy sprzedaży z [...].01.1996 r., zawartej przed Notariuszem B. B. w R. nr Rep. [...], oraz umowy o częściowy podział majątku dorobkowego z [...].06.2002 r. zawartej przed Notariuszem T. P. - W. w Rzeszowie nr Rep. [...] z roku 2002, 2. wskazanie, czy A. S.A. jest właścicielem urządzeń przesyłowych: stacji transformatorowej, odcinka przyłącza elektrycznego do zasilania stacji i studni, potrójnego słupa, zlokalizowanych na ww. nieruchomości, 3. wskazanie, na jakiej podstawie i w jakiej dacie posadowiono na ww. nieruchomości urządzenia w postaci: stacji transformatorowej, odcinka przyłącza elektrycznego do zasilania stacji i studni, potrójnego słupa, 4. wskazanie, kto wydał zgodę na budowę ww. urządzeń przesyłowych, zlokalizowanych na ww. nieruchomości i czy została na rzecz A. S.A. ustanowiona (nieujawniona w treści ksiąg wieczystych) służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu przez ww. nieruchomość celem m.in. wykonania prac konserwatorskich, 5. przesłanie kompletnej dokumentacji dotyczącej podstawy budowy i posadowienia urządzeń przesyłowych w postaci stacji transformatorowej, odcinka przyłącza elektrycznego do zasilania stacji i studni, potrójnego słupa, zlokalizowanych na ww. nieruchomości, na działce ewidencyjnej o numerze [...], a także wskazującej w jakiej części ww. nieruchomości urządzenia te zostały posadowione. W ocenie Sądu pierwszej instancji A. S.A. w L. Oddział [...] nie pozostawała w bezczynności, bowiem załatwiła sprawę w drodze decyzji, o których mowa w art. 16 w zw. z art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p.". Sąd wskazał, że pismami z 13 lipca 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r. Spółka odmówiła udostępnienia żądanych informacji publicznych ze względu na to, że wniosek jest tożsamy z wnioskiem z 27 września 2016 r., na który udzielono merytorycznej odpowiedzi oraz wydano stosowną decyzję, która stała się ostateczna i prawomocna. Sąd uznał, że powyższe pisma spełniają minimum elementów, którym powinny odpowiadać decyzje administracyjne. Skargę kasacyjną złożyła Z. L., zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że pismo, które powinno być w formie decyzji, jest decyzją pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 k.p.a., jeżeli zawiera minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis, podczas gdy z treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p. jednoznacznie wynika, że do decyzji wydanych w trybie u.d.i.p. stosuje się przepisy k.p.a., a tym samym decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a., a ponadto uzasadnienie decyzji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.; 2. art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Spółka wydała decyzję odmowną w przedmiocie udostępnienia informacji zgodnie z treścią wniosku, podczas gdy pismo informacyjne przesłane przez Spółkę nie jest decyzją odmowną w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ nie zawiera wszystkich elementów decyzji wskazanych w art. 107 k.p.a., w szczególności merytorycznego stanowiska w przedmiocie odmowy, literalnego określenia, że jest to decyzja, podpisu osoby posiadającej prawo do reprezentacji Spółki i pouczenia o środkach zaskarżenia – w kontekście powyższego – z uwagi na brak wydania decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a jedynie przesłanie przez organ pisma informacyjnego – w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uznać należy, że organ pozostawał w bezczynności; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że Spółka wydała decyzję odmowną w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku, poprzestając na stwierdzeniu, że pod pismami z 13 lipca 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r. podpisały się te same osoby pełniące funkcje Dyrektora, co pod wcześniej wydanymi decyzjami z [...] listopada 2016 r. oraz [...] grudnia 2016 r., podczas gdy osoby podpisujące się pod ww. pismami nie są osobami uprawnionymi do reprezentowania Spółki zgodnie z zasadami reprezentacji ujawnionymi w informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców KRS, w pismach nie wskazano, aby podpisujące się osoby działały z upoważnienia uprawnionych osób, co więcej do przesłanych pism nie dołączono stosownych pełnomocnictw, z których wynikałoby umocowanie do działania w imieniu Spółki – powyższe w ocenie strony skarżącej kasacyjnie potwierdza, że pisma nie zostały podpisane przez osoby upoważnione, a w konsekwencji nie są decyzjami w rozumieniu art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez przyjęcie, że wniosek datowany na 2 lipca 2018 r. jest tożsamy z wnioskiem z 27 września 2016 r., zatem odniesienie się do decyzji wydanej uprzednio, pozostaje wystarczające do przyjęcia, że Spółka wydała decyzję odmowną pismem informacyjnym z 13 lipca 2018 r., natomiast pismem z 31 sierpnia 2018 r. "podtrzymano stanowisko, co odpowiada rozstrzygnięciu przewidzianemu w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.", podczas gdy wnioski nie są identycznej treści, wniosek z 2 lipca 2018 roku zawiera rozszerzony zakres żądanych informacji, co więcej – z uwagi na prawie dwuletni upływ czasu między złożeniem wniosków – sytuacja prawna bądź faktyczna mogła ulec zmianie, tym samym w ocenie strony skarżącej kasacyjnie odniesienie się do uprzedniego stanowiska w sprawie pozostaje niewystarczające do stwierdzenia, że Spółka wydała decyzję odmowną, gdyż odmawiając udzielenia informacji publicznej powinna kompleksowo ustosunkować się do rozszerzonego i uzupełnionego wniosku, a nie poprzestać jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że "tożsamy wniosek był już uprzednio przedmiotem rozpoznania"; 5. - z ostrożności procesowej, przy przyjęciu przez NSA, że dotychczasowe pisma informacyjne wysyłane przez Spółkę do skarżącej kasacyjnie były decyzjami odmownymi - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 2 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez pominięcie okoliczności, że Spółka nie udostępniła informacji publicznej w ustawowym terminie, jak również nie wydała innego rozstrzygnięcia, gdyż wyjaśnienie udzielone w decyzji z [...] grudnia 2016 r. nie jest kompleksowe i nie zawiera odniesienia do wszystkich kwestii żądanych przez skarżącą kasacyjnie (w zakresie pkt. 2 i 3 wniosku), w szczególności do tego, w jakiej dacie i na jakiej podstawie posadowiono potrójny słup znajdujący się na nieruchomości objętej wnioskiem, na jakiej podstawie posadowiono stację transformatorową, na jakiej podstawie i w jakiej dacie zamontowano przyłącza elektryczne do zasilania stacji i studni, a także do tego, kto wydał zgodę na budowę urządzeń oraz czy ustanowiono służebność gruntową – w powyższym zakresie Spółka nie wydała żadnego rozstrzygnięcia, pozostając przy tym w bezczynności, zatem odniesienie się w pismach informacyjnych z 13 lipca 2018 r. oraz 31 sierpnia 2018 r. do "uprzedniego stanowiska" konkluduje w ocenie skarżącej kasacyjnie przyjęciem, że Spółka nadal pozostaje w bezczynności co do ww. zakresu żądanych informacji, trudno bowiem odnieść się do stanowiska, które nigdy nie było przedmiotem rozpoznania; co skutkowało oddaleniem skargi; 6. art. 3 § 1 i art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie i nie zobowiązał Spółki do podjęcia czynności w sytuacji, gdy żądanie skarżącej odpowiadało pojęciu informacji publicznej; 7. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności, zatem skarga jest nieuzasadniona, podczas gdy w toku sprawy nie została wydana decyzja odmowna spełniająca wymagania k.p.a., ustosunkowująca się kompleksowo do wszystkich żądań skarżącej wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co więcej nie została też udzielona informacja publiczna. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie – w przypadku uznania przez NSA, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznanie skargi zgodnie z wnioskami w niej zawartymi, a ponadto zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie. Treść zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej powoduje, że konieczne jest przypomnienie, iż przedmiotem skargi Z. L. była bezczynność A. S.A. Oddział [...] w rozpoznaniu wniosku z 2 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zatem za autorką skargi kasacyjnej należy wskazać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed tym podmiotem sprawa o udostępnienie informacji publicznej nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a podmiot ten nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań lub też podejmuje, jednakże są one niewystarczające bądź nie zachowują zgodnej z przepisami formy załatwienia wniosku. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności kiedy nie udzielił zainteresowanemu żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p. a także wówczas, gdy nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy bądź w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunków wskazanych w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak też nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wreszcie podmiot ten jest bezczynny wówczas, kiedy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o braku posiadania żądanej od niego informacji publicznej, lub takim pismem odmawia udostępnienia informacji błędnie przyjmując, że żądana informacja nie jest publiczną. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, przyjmując, a to wobec niekwestionowania tej okoliczności przez A. SA, że żądane informacje są informacjami publicznymi, Spółka powinna udostępnić te informacje, decyzją wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust 1 i 2 u.d.i.p. odmówić ich udostępnienia lub zawiadomić wnioskodawcę, że ich nie posiada. W sprawie niekwestionowane jest, że Spółka pismem z 13 lipca 2018 r. odmówiła udostępnienia żądanej informacji i na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, pismem z 31 sierpnia 2018 r. podtrzymała swoje stanowisko. W tych okolicznościach powinnością Sądu pierwszej instancji była ocena tych pism pod kątem możliwości zakwalifikowania ich jako decyzji. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, iż do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Według art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie kwestionuje się stanowiska przyjętego przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którym pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji" (zob. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81 – OSPiKA 1982, Nr 9 – 10, poz. 169). Zatem do tego minimum nie należy, jak to twierdzi autorka skargi kasacyjnej, literalne określenie pisma jako "decyzji" ani pouczenie. Przy kwalifikacji pism Spółki z 13 lipca 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r. jako decyzji, nie sposób pominąć faktu, że w sprawie o żądaniu nie rozstrzygały organy administracji publicznej, lecz podmiot, o którym mowa w art. 17 u.d.i.p. Nie ma więc podstaw do stricte formalistycznego podejścia przy ocenie spełnienia wymogów decyzji z art. 107 k.p.a., który stosuje się przecież "odpowiednio". Nie budzi wątpliwości, że pisma Spółki z 13 lipca 2018r. i 31 sierpnia 2018 r. zawierały oznaczenie podmiotu sporządzającego pisma, wskazano w nim adresata pism, zawierały one rozstrzygnięcia, tj. o odmowie udostępnienia informacji publicznej i o podtrzymaniu stanowiska. Pisma te posiadają uzasadnienie zawierające opis stanu faktycznego i co prawda lakoniczną ale argumentację na poparcie rozstrzygnięcia. Pisma zostały podpisane przez osoby repezentujące A. S.A. Oddział [...] – Dyrektorów wydziału. Wobec tego Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że przesłane wnioskodawcy pisma spełniają wskazane wyżej minimum elementów, które powinna zawierać decyzja. Podmiot obowiązany do działania w myśl przepisów u.d.i.p. najpierw odmówił udostępnienia żądanej informacji a następnie po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podtrzymał to stanowisko, co odpowiada rozstrzygnięciu przewidzianemu w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zatem należy uznać, że Sąd ten prawidłowo zakwalifikował pisma z 13 lipca 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r., będące reakcją na wniosek z 2 lipca 2018 r. o udostępnienie informacji jako decyzje. W rezultacie za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. i art. 107 § 1 k.p.a. Skoro Spółka rozpoznała wniosek wydając wskazane wyżej decyzje, a pierwszą z nich wydała w terminie 8 dni od jego wpłynięcia do Spółki, tj. w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., to nie pozostawała w bezczynności. Zatem Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a, § 1b i § 2 p.p.s.a. i uwzględnienia skargi. Zatem stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a. przeprowadził prawidłową kontrolę działalności Spółki i zastosował środek przewidziany w ustawie, tj. oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jak już wskazano na wstępie, przedmiotem rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji skargi była bezczynność Spółki w rozpoznaniu wniosku z 2 lipca 2018 r. Wyżej wykazano, że Sąd ten prawidłowo oddalił skargę. W sprawie w tym przedmiocie badaniu nie podlega prawidłowość wydania decyzji, w tym merytoryczne stanowisko w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej np. czy wniosek z 2 lipca 2018 r był tożsamy z wnioskiem z 27 września 2016 r., w jakim zakresie Spółka już wcześniej odniosła się do informacji żądanych we wniosku z 2 lipca 2018 r., czy decyzje z 13 lipca 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r., zawierały uzasadnienie spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., czy osoby, które podpisały decyzje były do tego uprawnione. Kwestie te mogą być przedmiotem skargi na decyzje z 13 lipca 2018 r. i 31 sierpnia 2018 r., rozstrzygające w przedmiocie wniosku z 2 lipca 2018 r. W konsekwencji za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., w zw. z art. 2, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.