II SA/Wr 541/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. sp. k. z/s we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą we W. (dalej jako: skarżąca, spółka) jest decyzja Wojewody D. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] nr [...] uchylająca w całości decyzję Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) z dnia [...] nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono na rzecz skarżącej pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...],[...], obręb R. we W. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy jednocześnie orzekając co do istoty sprawy odmówił spółce zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę zespołu czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...], obręb R. we W. Część stron postępowania wniosła swoje zastrzeżenia, w odpowiedzi na które spółka wyjaśniła, iż planowana inwestycja - wbrew twierdzeniom wnoszących zastrzeżenia - jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę podkreślając w uzasadnieniu, że projekt budowlany jest wykonany zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy O. i ulicy Z. we W. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] (dalej jako: miejscowy plan), przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, a nadto wniosek spółki wraz z projektem budowlanym i załącznikami spełnia wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dalej jako: pr. bud.). Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli: K. G., K. G., U.J., T. J., W. S., W. J. oraz I. P., którzy wskazali w odwołaniu, że nie wiedzą jaka będzie wysokość kondygnacji wnioskowanych budynków. Ponadto w ocenie odwołujących się wybudowanie czterech budynków wielorodzinnych w bezpośredniej styczności z domkami jednorodzinnymi pogorszy znacznie wizerunek osiedla. Odwołujący się podnieśli, że inwestycja spowoduje znaczne zwiększenie poziomu hałasu i wzrost zanieczyszczenia powietrza spalinami od wzmożonego ruchu pojazdów, co będzie dla dotychczasowych mieszkańców uciążliwe, a także spowoduje spadek wartości należących do nich domów jednorodzinnych. Odwołanie wnieśli również M. P. oraz M. P., którzy podnieśli zarzut pomijania ich w wysyłce korespondencji przez organ I instancji. Odwołujący się wskazali również, że projekt budowlany jest niezgodny z § 16 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu z uwagi na to, iż w projekcie przewidziano budynki czterokondygnacyjne, zaś "antresole" stanowią w istocie kolejną kondygnację nadziemną. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ odwoławczy zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie przez wezwanie inwestora do uzupełnienia czterech egzemplarzy projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 16 ust. 2 pkt 4 i 5 miejscowego planu, które zakładają, że liczba kondygnacji naziemnych nie może być większa niż trzy, przy czym trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w poddaszach budynków przekrytych dachami o nachyleniu wszystkich połaci dachowych większym niż 30° i o ściankach kolankowych o wysokości nie większej niż 1,20 m. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ostatnia kondygnacja w przedłożonym projekcie określona jako "antresola" nie spełnia wymagań określonych w § 3 pkt 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, dalej: rozporządzenie). Po zapoznaniu się ze zmienionym projektem budowlanym, M. i. M. P., K. i K. G., U. J., I. P. oraz W. S. w piśmie skierowanym do organu odwoławczego stwierdzili, że spółka zignorowała wytyczne wskazane w postanowieniu organu odwoławczego i projekt w dalszym ciągu przewiduje w istocie cztery kondygnacje, nazywając ostatnią antresolą, choć ta nie spełnia wymagań przepisów § 3 pkt 19 rozporządzenia. W dniu 16 maja 2018 r. organ odwoławczy wydał decyzję, którą uchylił decyzję organu I instancji i odmówił spółce zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że planowana inwestycja położona jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem 1 MW-U, dla którego w § 16 ust. 2 pkt 3-5 miejscowego planu przyjęto następujące ustalenia: "3. Wymiar pionowy budynku lub budowli przykrytej dachem, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu nie może być większy niż: a) dla budynków z dachem płaskim 9 m, b) dla budynków z dachem stromym 15 m, 4. liczba kondygnacji naziemnych nie może być większa niż trzy, z zastrzeżeniem pkt 5; 5. trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w poddaszach budynków przykrytych dachami o nachyleniu wszystkich połaci dachowych większym niż 30° i o ściankach kolankowych o wysokości nie większej niż 1,20 m.". Organ odwoławczy stwierdził, że przedłożony przez spółkę projekt budowlany pozostaje nadal w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu, gdyż przewiduje dla wszystkich czterech budynków umieszczenie nad trzecią kondygnacją dodatkowej kondygnacji, która określona została jako "antresola". Zdaniem organu odwoławczego ostatnia kondygnacja w przedstawionym projekcie nie spełnia definicji "antresoli" określonej w rozporządzeniu, gdyż rozpościera się nie tylko nad pomieszczeniami kuchni lub łazienki, ale również nad klatką schodową oraz nad mieszkaniami położonymi na trzeciej kondygnacji, a tym samym stanowi dodatkową kondygnację. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zamiar budowy budynków wielorodzinnych o charakterze willi miejskich jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, podobnie jak wysokość budynków, co skutkuje uznaniem, że zarzut co do nieprawidłowości zamiaru wzniesienia takich budynków na tym obszarze nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa miejscowego. Na ostateczną decyzję w dniu 2 lipca 2018 r. skargę wniosła spółka, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie: a) art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 pr. bud. oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta W. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i wydanie decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, b) § 16 ust. 2 pkt 3 miejscowego planu w zw. z § 3 pkt 16 i 19 rozporządzenia oraz § 16 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu poprzez niewłaściwe przyjęcie, że zaprojektowane antresole nie stanowią antresoli w rozumieniu warunków technicznych, lecz stanowią dodatkową kondygnację, c) art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt budowlany nie odpowiada ustaleniom miejscowego planu, a w konsekwencji wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem, podczas gdy projekt budowlany nie naruszał postanowień aktu planistycznego, d) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez niepodjęcie stosowanych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, co miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszona została zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, zasada prawdy obiektywnej oraz obowiązku uzasadniania decyzji zgodnie z zasadą przekonywania i zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt II OSK 929/13 wskazała, że w sytuacji, gdy miejscowy plan ustalił jako warunek wymóg zachowania konkretnej nieprzekraczalnej wysokości zabudowy, to wymóg zachowania określonej przez plan maksymalnej liczby kondygnacji należy uznać za zbytni rygoryzm. W ocenie skarżącej w sprawie bez znaczenia pozostaje kwestia tego, czy zaprojektowana antresola w istocie stanowi czwartą kondygnację, czy też jest częścią poddasza użytkowego, skoro wymóg 12,5 m wysokości budynku został zachowany. Spółka swoją argumentację oparła ponadto na wyrażonej w art. 4 pr. bud. zasadzie wolności budowlanej mającej zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego czemu nie sprzyja zbyt formalistyczna wykładnia przepisów. Nadto spółka wskazała, że interpretacji miejscowego planu nie należy dokonywać w oderwaniu od warunków technicznych. Dopuszczalna wysokość budynku określona w miejscowym planie sama z siebie ogranicza dopuszczalną liczbę kondygnacji, a ta zaś ograniczona jest przez ustalone w rozporządzeniu minimalne wysokości pomieszczeń. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sądy administracyjne zostały powołane do badania zaskarżonych do niego orzeczeń organów administracji państwowej z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2018 r., poz.1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody D. uchylająca decyzję Prezydenta W. zatwierdzającą przedłożony przez inwestora projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji, polegającej na budowie 4 budynków mieszkalnych (w postaci tzw. willi miejskich) na działce nr [...] , obręb R. we W. Organ drugiej instancji uchylając decyzję pierwszoinstancyjną orzekł o istocie sprawy i odmówił zatwierdzenia przedłożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. Jak wskazano w części wstępnej uzasadnienia, organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem, bowiem opisana w projekcie antresola stanowi w istocie kolejną kondygnację, na co nie pozwala prawo miejscowe. W tym kontekście należy wskazać, że Rada Miejska W. dnia [...] podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy O. i ulicy Z. we W. (Dz. U. Województwa D. z dnia 29 grudnia 2010 r. nr 250, poz. 4203). W treści tej uchwały wskazano między innymi, (w rozdziale 3 – ustalenia dla terenów), że dla trenu, na którym ma być realizowana inwestycja (1MW-U) rada uchwaliła (między innymi) następujące ustalenia: (p. 4) liczba kondygnacji naziemnych nie może być większa niż trzy, z zastrzeżeniem pkt 5. Stosownie do tego punktu trzecią kondygnację naziemną dopuszcza się wyłącznie w poddaszach budynków przekrytych dachami o nachyleniu wszystkich połaci dachowych większym niż 300 i o ściankach kolankowych o wysokości nie większej niż 1,20 m. Dalej trzeba przywołać pojęcie "antresoli". W słowniczku uchwały (§ 2 aktu) nie ma pojęcia antresola, natomiast pojęciem tym posługuje się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2015.1422 t. j. z dnia 2015.09.1819), gdzie w § 3 ust. 19 normodawca wskazał, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o antresoli - należy przez to rozumieć górną część kondygnacji lub pomieszczenia znajdującą się nad przedzielającym je stropem pośrednim o powierzchni mniejszej od powierzchni tej kondygnacji lub pomieszczenia, niezamkniętą przegrodami budowlanymi od strony wnętrza, z którego jest wydzielona. Definicja ta wiąże organy, a ostatecznie także sądy administracyjne. Stosownie do treści art.15 kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a to oznacza, że ustawodawca nakazuje dwukrotne rozpoznanie sprawy administracyjnej, polegające na potrzebie dwukrotnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego w toku prowadzonego postępowania, przez organy pierwszej, a następnie w wyniku wniesienia środka zaskarżenia przez organ drugiej instancji. Inaczej mówiąc, orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie jednej sprawy administracyjnej przez dwa różne organy administracji. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że wojewoda, dokonując analizy przedłożonego projektu skonkludował, iż ostatnia kondygnacja w projekcie nie jest antresolą, bowiem znajduje się nad całą kondygnacją (łącznie z kuchnią i łazienką). To z kolei doprowadziło do wniosku, że cała inwestycja jako niezgodna z obowiązującym w terenie planem nie może być zatwierdzona przez kompetentne organy administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem sądu, takie wnioski organu odwoławczego należy uznać za co najmniej przedwczesne i wymagające ponownej dogłębnej analizy i oceny zgromadzonych w toku postępowania dowodów. Dopiero ponowne, wnikliwe przeprowadzenie analizy akt sprawy pozwoli organowi dojść do prawidłowej konkluzji, czy projekt odpowiada wymogom prawa, w tym prawa miejscowego, czy też jest z nimi niezgodny. Trzeba bowiem przypomnieć także, że ustawodawca w art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) wskazał w pkt 1 ust. 4, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 (...) organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym trzeba przypomnieć, że przytoczona wcześniej definicja normatywna stanowi, że antresola to może być górna część kondygnacji, znajdująca się na przedzielającym je stropem pośrednim, a organy architektoniczno-budowlane będąc związane tą definicją i działając w granicach prawa winny tę okoliczność mieć na uwadze. Dalej trzeba podnieść, że rzeczą organu, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, będzie zatem ocena, czy istotnie rozwiązania zawarte w przedłożonym projekcie odpowiadają przytoczonej wcześnie definicji antresoli. W tym celu organ winien wnikliwie przeanalizować projekt, w szczególności rysunki zawarte (przykładowo) na kartach A 17, A26, A27, A37 67a i 67b, pokazujących co planowane jest na ostatniej, (oznaczonej kolorem szarym, pod dachem) kondygnacji. Organ powinien także zwrócić uwagę na pismo skierowane przez projektantmara do organu pierwszej instancji. W piśmie tym, dodanym jako załącznik do pisma z dnia (data wpływu do organu) 25 lipca 2017 r. projektant szczegółowo ustosunkowuje się do pism stron postępowania i omawia rozwiązania zawarte w projekcie. Ten dowód nie został przez organ zauważony, ani omówiony w świetle oceny dowodów, zawartej w art. 80 kpa (organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona). Do treści tego pisma ustosunkował się organ I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia, natomiast wojewoda do niej się w ogóle nie ustosunkował. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę dotychczasowe rozważania, po czym wyda ponowne rozstrzygnięcie. Reasumując, mając na względzie treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1a i c ppsa, należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa, w zw. z § 2 ust. 3 pkt 1rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) i § 14 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (T.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) .