VII SA/Wa 963/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...]sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 963/18 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. (dalej określanej jako "Spółka") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w części działek nr ewid. [...] i [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, 1276, 1496, 1669, 2245 ze zm.). Decyzja zapada w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2018r. , nr [...] stwierdził wygaśnięcie w części , decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wydanej dla Spółki zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi, zlokalizowanych przy ul. [...] na terenie działki ewidencyjnej nr [...] i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] ze zjazdami zlokalizowanymi na terenie części działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...] w granicach oznaczonych w projekcie zagospodarowania terenu numerami [...] wraz z sieciami kanalizacyjnymi i przyłączami wodno-kanalizacyjnymi na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] z obrębu [...] i z osiedlową siecią ciepłowniczą zlokalizowaną na terenie działek numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] z obrębu [...] - stanowiących II etap zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków biurowych, handlowo-usługowych i mieszkaniowych [...] wraz z infrastrukturą drogową i techniczną, zlokalizowanego przy ul. [...] na teren działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...] (powstałych w wyniku podziału dz. nr ew.[...]), nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...], w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...]z obrębu [...]. Prezydent [...] wydał przedmiotową decyzję z uwagi na utratę uprawnień przez Spółkę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 2 lutego 2018 r. Spółka złożyła odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...], zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: (i) art. 61 a §1 kpa, poprzez wszczęcie postępowania w sprawie, w której istniały uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie mogło być wszczęte i organ powinien odmówić jego wszczęcia; (ii) art. 105 §1 kpa, poprzez nieumorzenie postępowania wszczętego w niniejszej sprawie i rozpoznanie wniosku strony, pomimo że pierwsza sprawa tocząca się w tym samym zakresie z wniosku tej samej strony, nie została zakończona, (3) art. 162 §1 kpa, poprzez zastosowanie tego przepisu i wygaszenie w części decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej wydania; (4) art. 7 i art. 77 §1 kpa, poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego i pełnego postępowania dowodowego; (5) art. 9 i art. 11 kpa, poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania decyzji. W dniu [...] lutego 2018 r. Wojewoda [...] wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W uzasadnieniu wskazał, że Spółka posiadała prawo w do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie porozumienia z [...] S.A. z dnia [...].04.2012.r , które to prawo utraciła z dniem [...].12.2014r. , co zdaniem organu oznacza, że obecnie Spółka nie legitymuje się omawianym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , do omawianych działek. Zdaniem Wojewody decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w stosunku do działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z obrębu [...] w [...] stała się bezprzedmiotowa, a jej wygaszenie w powyższej części leży w interesie ich użytkownika wieczystego oraz nie koliduje z zamierzeniem inwestycyjnym Spółki, która jednakże stoi na stanowisku, że nadal przysługuje jej prawo do dysponowania wymienionymi działkami na cele budowlane. W dniu 29 marca 2018 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Spółka wniosła o uchylenie decyzji w całości. Zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 138 §1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy decyzji, która powinna zostać uchylona, a postępowanie pierwszej instancji umorzone; 2. naruszenie art. 61 a §1 kpa, poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie, w której istniały uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie nie mogło być wszczęte i organ powinien odmówić jego wszczęcia; 3. naruszenie art. 105 §1 kpa, poprzez nieumorzenie postępowania wszczętego w niniejszej sprawie i rozpoznanie wniosku strony – [...] S.A., pomimo że pierwsza sprawa tocząca się w tym samym zakresie z wniosku tego samego podmiotu została zakończona decyzją administracyjną; 4. naruszenie art. 162 §1 kpa, poprzez zastosowanie tego przepisu i wygaszenie w części decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej wydania; 5. naruszenie art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] kwietnia 2018 wniósł odpowiedź na skargę z wnioskiem o jej oddalenie. [...] S.A. pismem z dnia 24 lipca 2018 r. wniosła odpowiedź na skargę. W dni 8 stycznia 2019 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik uczestnika postępowania – Skarbu Państwa, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przedmiotem rozważań organów administracji w sprawie niniejszej była kwestia możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu , uznać należy, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić , co do zasady , podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2016r. w sprawie II OSK 2351/15, gdzie Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł , że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji. Powołując się na art. 21 ust. 1 Konstytucji Sąd ten stwierdził, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając zaś na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, stwierdził, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Zauważyć należy, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 14, Warszawa 2016 r., str. 802-803). Wobec powyższego, w ocenie Sądu , bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ocena bezsporności wskazanej utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, która jest istotnym elementem stanu faktycznego tej sprawy , nie należy jednak do organów architektoniczno-budowlanych. Powyższe jest bowiem prerogatywą sądu powszechnego. W tym zakresie jedynie właściwy dla dokonania stosownej oceny jest sąd cywilny przed którym strony mogą dochodzić swoich praw. W toku postępowania cywilnego ocenie poddana powinna zostać skuteczność rozwiązania łączącej strony umowy tj. m.in. ustalenie czy nastąpiło ono w przewidzianej prawem formie, czy dokonane zostało przez podmioty do tego uprawnione oraz czy dotyczy istoty łączącego strony porozumienia. W przypadku postępowania administracyjnego właściwy organ może zatem wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w takiej sytuacji , gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. W sytuacji zaś zaistnienia sporu, co do wskazanej okoliczności między inwestorem a właścicielem nieruchomości, organ powinien na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego , co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny. Zauważyć także należy, że w sprawie rozpoznania wniosku [...] S.A. o stwierdzenie wygaśnięcia całej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2014r. o pozwoleniu na budowę nr [...], tutejszy Sąd , w prawomocnym wyroku z dnia 3 października 2018r. , sygn. VII SA/Wa 1913/18, wskazał, że Prezydent [...] wydając decyzję odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę " prawidłowo stwierdził, że w przypadku istnienia sporu stron , co do tej kwestii, wątpliwości należy rozpatrywać na korzyść inwestora, który w dniu udzielania pozwolenia na budowę dysponował tytułem do nieruchomości". Uchylając decyzję Wojewody [...], uchylającą na podstawie art.138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta [...] , odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia omawianej decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu istnienia sporu , co do kwestii posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i braku kompetencji do jego rozwiązania, Sąd wskazał , że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda powinien wziąć pod uwagę , istotny dla rozstrzygnięcia fakt wynikający z akt sprawy, że nie leży w kognicji organu administracji rozstrzyganie sporu o charakterze cywilnym, jakim jest spór pomiędzy Skarżącą a wykonawcą dotyczący gruntu o , którym mowa w art. 3 pkt.11 prawa budowlanego, z którego strona wywodzi swoje prawo do dysponowania tym gruntem na cele budowlane. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest także do uwzględnienia faktu, że spółka [...] S.A. złożyła dwa wnioski obejmujące żądanie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w całości oraz w części. Powinien zatem jednoznacznie ocenić czy wskazane postępowania mają jednakowy czy też inny zakres oraz czy są tożsame i jakie z powyższego wynikają konsekwencje prawne. Mając te okoliczności na uwadze Sąd , na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c oraz art.200 p.p.s.a. , orzekł jak na wstępie.