II SA/Op 211/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi G. K. i J. K. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez G. K. i J. K. jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 20 kwietnia 2015 r., nr [...], i orzekająca o odmowie, na podstawie art. 155 K.p.a., uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 21 listopada 2014 r. nakazującej skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne, usytuowanego na działce nr a w [...] (powinno być [...] - dopisek Sądu). Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 21 listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, ze zm.), nakazał skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne (szamba), usytuowanego na działce nr a w [...], której właścicielem jest Gmina [...] oraz na działce nr b stanowiącej własność skarżących. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że roboty budowlane związane z wykonaniem nakrywy oraz dna szamba, na które strona nie posiada żadnej dokumentacji świadczącej o jego legalności, zostały wykonane w 1977 r., a okoliczność tę potwierdzają dokonane w tym roku przyłącza instalacji wodociągowej do budynku mieszkalnego. Organ wskazał także, że obecnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza zabudowy części działki nr a. Z archiwalnych map ewidencyjnych gruntów wynika bowiem, że działka nr a nigdy nie była działką budowlaną, a jej przeznaczenie od co najmniej 1968 r. określano jako drogę (ewentualnie rów). Powyższa decyzja stała się ostateczna, ponieważ G. K. i J. K. nie skorzystali ze środka odwoławczego. W dniu 30 marca 2015 r., w wyniku przeprowadzenia kontroli organ I instancji stwierdził niewykonanie nakazu rozbiórki nałożonego ww. decyzją. Pismem z dnia 7 kwietnia 2015 r. organ wezwał skarżących do wykonania obowiązku wynikającego z omówionej decyzji. Wskutek rozpatrzenia wniosku z dnia 14 kwietnia 2015 r. G. K. i J. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim decyzją z dnia 20 kwietnia 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 154 § 2 oraz art. 104 § 2 K.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 21 listopada 2014 r. z powodu braku podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany tej decyzji z dnia 21 listopada 2014 r., gdyż owa decyzja usuwa stan niezgodności z prawem, jaką jest samowola budowlana. W złożonym na powyższą decyzję odwołaniu skarżący wyjaśnili, że przedmiotowy zbiornik został wybudowany przed 1945 r. Zdaniem skarżących, w 1973 r., w dokumentach powiatu [...] wystąpiła pomyłka, co udokumentowane zostało przez Starostwo w [...]. Odwołujący wskazali, że działki o nr c, d, e, b i f, po podziale geodezyjnym w 1956 r., należały do właściciela posesji nr g. Z kolei działka nr g stała się ich własnością w dniu 31 marca 2008 r., a działka b w dniu 22 września 2009 r. Do 31 marca 2008 r. i 22 września 2009 r. obecni właściciele dzierżawili ww. działki od Gminy [...]. Podali też, że Rada Gminy [...] obecnie przeprowadza procedurę zmiany miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego części wsi [...], zgodnie z którą działka nr a została podzielona i przeznaczona do sprzedaży w celu poprawienia warunków zagospodarowania istniejących gospodarstw rolnych. W ocenie odwołujących, mają słuszny interes prawny w domaganiu się zmiany omówionej decyzji, bowiem sporny zbiornik na nieczystości potrzebny jest im do prawidłowego korzystania z ich nieruchomości. Przy piśmie z dnia 2 lipca 2015 r., skarżący przekazali organowi pismo z 8 lipca 2015 r., z którego wynika, że podjęto czynności zmierzające do sprzedaży działki nr a. Uchwałą z dnia 23 kwietnia 2015 r., nr [...] Rada Gminy [...] przystąpiła z kolei do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części wsi [...]. Pismem z dnia 6 listopada 2015 r. Gmina [...] poinformowała organ, że postępowanie w sprawie sprzedaży działki nr a, obręb [...], na rzecz G. K. i J. K. zostało zawieszone na etapie wstępnego projektu podziału działku a ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Wskazała także, że jest w trakcie procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, której zakończenie planowane jest do 31 marca 2016 r., a po wejściu w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr a w [...] procedura sprzedaży przedmiotowej działki będzie kontynuowana. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], uchylił wydaną na podstawie art. 154 § 2 K.p.a. decyzję organu I instancji i opierając się na treści art. 155 K.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 listopada 2014 r., nr [...], nakazaującej skarżącym rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne, usytuowanego na działce nr a w [...]. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, przytaczając treść art. 154 i 155 K.p.a. organ dowodził, że wskazane w nich pojęcie "nabycie praw" rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W szczególności nabycie to nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego - zrealizowanego jako samowola budowlana, który jest przywróceniem stanu zgodnego z prawem, nie można traktować jako decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Dlatego organ I instancji w decyzji z dnia 20 kwietnia 2015 r. nr [...], odmawiając uchylenia własnej decyzji z 21 listopada 2014 r. nie mógł zastosować art. 154 § 2 K.p.a. Wobec tego organ odwoławczy, także odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21 listopada 2014 r. jednak rozstrzygnięcie w tym zakresie oparł na treści art. 155 K.p.a. Dalej wywodził, że skoro decyzja, której zmiany domagali się skarżący, wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a przepisy te w sposób jednoznaczny określają zachowanie organu przez wydanie stosownej decyzji nakazującej rozbiórkę, to zaniechanie jej wydania stanowiłoby naruszenie prawa. Dlatego wykluczona jest możliwość uchylenia lub zmiany takiej decyzji w oparciu o art. 155 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. Oświadczyli, że przedmiotowy zbiornik na nieczystości nie jest samowolą budowlaną i powstał przed 1945 r. Stwierdzili, że ww. obiekt służył im od 1975 r. Przedstawili zmiany własnościowe na poszczególnych działkach, na których położony został sporny obiekt. Końcowo podnieśli, że na ich wniosek Rada Gminy w [...] podjęła uchwałę o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr a, która po podziale stanie się ich własnością. Ponownie odnotowali, że ich słuszny interes prawny wynika z faktu, że sporny zbiornik potrzebny jest do prawidłowego korzystania z nieruchomości i gospodarstwa rolnego. W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący, podtrzymali skargę i zarzuty w niej zawarte. Jednocześnie przedłożyli do akt sprawy zaświadczenie Wójta Gminy [...] z dnia 7 października 2016 r., dotyczące zmiany przeznaczenia działki nr a na teren zabudowy zagrodowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja reformatoryjna Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 26 lutego 2016 r., nr [...], wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił w całości, wydaną na podstawie art. 154 K.p.a., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 20 kwietnia 2015 r., nr [...]. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia 21 listopada 2014 r., nr [...] i orzekł, na podstawie art. 155 K.p.a. o odmowie uchylenia ww. decyzji z dnia 21 listopada 2014 r., nr [...], nakazującej G. K. i J. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne, usytuowanego na działce nr a w [...]. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego, w ocenie Sądu, należy uznać za prawidłowe. Trafnie organ odwoławczy zauważył, uchylając wydaną na podstawie art. 154 K.p.a. decyzję organu I instancji, że warunkiem wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 K.p.a. jest okoliczność, że żadna ze stron na jej podstawie nie nabyła prawa. Tymczasem decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego, zgodnie z poglądami orzecznictwa i doktryny, na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie, nie jest taką decyzją, gdyż "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. np. wyroki NSA z dnia 16 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 709/96 - Lex nr 43308 i z dnia 14 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00 - Lex nr 80587). W konsekwencji, skoro skarżący domagali się uchylenia decyzji ostatecznej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 21 listopada 2014 r. nakazującej im rozbiórkę samowolnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne, to zasadnie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i zastosował w sprawie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 K.p.a. jest zatem weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez zbadanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nich przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie interesy, o których mowa w art. 155 K.p.a. nie mogły być wzięte pod uwagę. Zauważyć bowiem trzeba, że decyzja ostateczna Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 21 listopada 2014 r. wydana została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229), zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Wzruszenie takiej decyzji nie jest zaś możliwe w omawianym trybie nadzwyczajnym, z uwagi na charakter tego rodzaju orzeczenia, tj. wydanego na podstawie przepisu o charakterze związanym. Rozwijając powyższe wskazać przyjdzie, iż przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie decyzji, na zasadzie art. 155 K.p.a., nakazującej rozbiórkę. Powtórzyć raz jeszcze trzeba, że art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi sankcję stosowaną wobec sprawców samowoli budowlanej. Obliguje on właściwy organ administracji do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w razie stwierdzenia, że obiekt jest realizowany lub został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, a z uwagi na sprzeczność z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie jest możliwa jego legalizacja. W sytuacji zaistnienia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy organ jest zobowiązany orzec o rozbiórce. Ustawodawca nie pozostawił w tym przypadku organowi żadnej swobody w działaniu. W efekcie należy przyjąć, iż omówiony przepis prawa materialnego sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. Dostrzec przy tym należy, iż w orzecznictwie zgodnie akcentuje się, że przepis art. 155 K.p.a. nie może mieć zastosowania do decyzji nakładającej karę administracyjną za delikt administracyjny, będącą niczym innym, jak sankcją administracyjną stosowaną w przypadku naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mającą na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych do przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą jest nakaz rozbiórki będący najdotkliwszą sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2/10 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym utrwalony jest też pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 K.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, w tym decyzji nakazujących rozbiórkę (por. wyrok WSA w Warszawie z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, Lex nr 304157; wyrok NSA z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05, Lex nr 289285). Reasumując, zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 K.p.a. nie może podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, lecz jedynie decyzja rozstrzygająca w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego, choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego takiego waloru nie posiada. W sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji. Tak też wskazał NSA w wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 756/12 (Lex nr 1376778), stwierdzając, iż przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. "Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. (...) inna wykładnia przepisu art. 155 K.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 K.p.a." Nadto, w przywołanym wyroku NSA stwierdził również, że " zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 K.p.a. (ani art. 154 K.p.a.)." Dodać przy tym należy, iż przytoczone powyżej poglądy wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznej sprawie do kontrolowanej, tj. dotyczącej uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego. Podsumowując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy orzekając o odmowie uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 21 listopada 2014 r., nr [...], prawidłowo uznał, że wzruszenie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest możliwe, ponieważ sprzeciwia się temu treści art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., stanowiący podstawę materialnoprawną tej decyzji. W związku z tak dokonaną oceną sprawy, nie miały wpływu na wynik niniejszego postępowania argumenty podnoszone w skardze. Uwzględnienie wskazywanego słusznego interesu skarżących poprzez zmianę kwestionowanej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., byłaby niczym innym jak usankcjonowaniem stanu niezgodnego z prawem. Dlatego też, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, w tym i tych związanych ze zmianą planu miejscowego, pozwalającego na legalizację zabudowy objętej ostateczną decyzją rozbiórkową. W tym kontekście należy bowiem odnotować, iż podnoszone przez skarżących okoliczności zaistniały już po wydaniu decyzji ostatecznej, tymczasem organ administracji publicznej, działając w warunkach art. 155 K.p.a., ma obowiązek uwzględnić stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej. Rozważając możliwość zastosowania tego przepisu nie czyni w tym postępowaniu żadnych nowych ustaleń, nie rozstrzyga też ponownie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Stąd nowe okoliczności powstałe po wydaniu takiej decyzji może rozważać tylko w kontekście wymienionych przesłanek w art. 155. Przesłanki te zaś, z uwagi na charakter kwestionowanej decyzji, w tym przypadku nie mogły odnieść przewidywanego skutku prawnego. Tryb uregulowany w art. 155 K.p.a. nie może prowadzić - co należy raz jeszcze zaznaczyć - do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Nie mieści się bowiem w pojęciu interesu strony orzekanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2000 r., sygn. akt III SAB 91/99 - Lex nr 48002 i z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04 - Palestra 2006/1 - 2/241). Z powyższych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.