VI SA/Wa 3243/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rejestracji odbiorników telewizyjnych i radiofonicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M.S. kwotę 3 172 zł (trzy tysiące sto siedemdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A., stosując art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1204) i § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 10 września 2013 r. w sprawie wykonywania obowiązków związanych z opłatami abonamentowymi (Dz. U. z 2013 r., poz. 1140) oraz art. 104 w związku z art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), w punkcie pierwszym nakazał M. S. rejestrację jednego używanego odbiornika radiofonicznego oraz trzydziestu dziewięciu używanych odbiorników telewizyjnych, natomiast w punkcie drugim ustalił opłatę za używanie jednego odbiornika radiofonicznego oraz trzydziestu dziewięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 25155 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Dyrektor podał, że w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2015 r. kontroli obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych w lokalu użytkowym, zajmowanym przez Hotel - Restaurację [...], ujawniono jeden odbiornik radiofoniczny oraz trzydzieści dziewięć odbiorników telewizyjnych. Odbiornik radiofoniczny był uruchomiony w czasie kontroli i odbierał stację "[...]". Obecny w lokalu w trakcie kontroli M. N. złożył pisemne oświadczenie, z którego wynika, że odbiorniki telewizyjne w ilości trzydziestu dziewięciu sztuk są w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Uruchomienie odbiorników nie było możliwe z powodu rezerwacji pokoi hotelowych. Stwierdzony okres używania ww. odbiorników wynosi "kilka lat". W wyniku przeprowadzonego postępowania organ ustalił, że posiadaczem i użytkownikiem wskazanych powyżej odbiorników jest M. S. i do dnia wydania niniejszej decyzji nie dopełnił obowiązku ich rejestracji. M. S. powyższą decyzję uczynił przedmiotem odwołania do Ministra Administracji i Cyfryzacji, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący podniósł, że w trakcie kontroli nie stwierdzono technicznej możliwości dostosowania odbiorników do odbioru programów, a w sporządzonym protokole i w oświadczeniu, niezgodnie ze stanem faktycznym, wpisano, że kelner M. N. jest jego przedstawicielem. Wyjaśnił, że obecny w trakcie kontroli kelner był jego nowo przyjętym pracownikiem i nie miał rozeznania w działalności firmy. Zainteresowany wskazał, że odbiorniki, które zostały przez niego zakupione, zostały zarejestrowane w ustawowym czasie po wykonaniu instalacji umożliwiającej odbiór programów. Do odwołania załączono kopię dokumentu rejestracji odbiorników i uiszczenia opłaty, kopię umowy o pracę M. N. wraz z oświadczeniem, w którym wskazał, że nie jest przedstawicielem ani pełnomocnikiem strony, pracuje jako kelner i nie posiada wiedzy w zakresie funkcjonowania hotelu i jego wyposażenia. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji, mając za podstawę art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 7 ust. 7 ww. ustawy o opłatach abonamentowych oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nakazania rejestracji jednego używanego odbiornika radiofonicznego oraz trzydziestu dziewięciu używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie nakazał rejestrację trzech używanych odbiorników telewizyjnych. W motywach decyzji Minister stwierdził, że okoliczność używania przez stronę w dniu przeprowadzonej kontroli jednego odbiornika radiofonicznego i trzydziestu dziewięciu odbiorników telewizyjnych, będących w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, nie budzi wątpliwości. Wyjaśnił, że ustawodawca, wskazując Pocztę Polską S.A. jako uprawnioną do przeprowadzania kontroli obowiązku rejestracji odbiorników, nie wyposażył kontrolerów w ustawowe prawo do żądania dokumentów tożsamości od osób uczestniczących w kontroli ani oglądania pomieszczeń, w których umieszczone są odbiorniki, wbrew woli właściciela lokalu czy osoby uczestniczącej w kontroli, zwłaszcza w sytuacji, gdy obejrzenie pokoi nie było możliwe z powodu obecności gości hotelowych. Z tych też względów okoliczności dotyczące posiadania odbiorników i ich zdolności do natychmiastowego odbioru programu muszą się opierać na oświadczeniach wiedzy osób uczestniczących w kontroli. Zdaniem organu, M. N. posiadał wiedzę w przedmiocie dotyczącym przeprowadzonej kontroli, ponieważ złożył stosowne oświadczenie wiedzy. Organ odwoławczy wskazał, że załączone do odwołania oświadczenie z dnia 18 czerwca 2015 r. wskazuje na dokonanie w tym dniu w lokalu czynności technicznych związanych z umożliwieniem odbioru programów za pomocą trzydziestu sześciu odbiorników telewizyjnych, lecz nie stanowi potwierdzenia, że przed tym terminem ujawnione odbiorniki nie były w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. W ocenie organu II instancji, powyższe może jedynie wskazywać na zakup nowych instalacji, a strona nie przedstawiła dokumentu, który potwierdzałby fakt, iż w skontrolowanym lokalu wcześniej nie istniała żadna instalacja umożliwiająca odbiór programów telewizyjnych. Z załączonego oświadczenia nie wynika, aby w dniu kontroli odbiorniki nie były w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu. Tym samym organ uznał za wiarygodne oświadczenia złożone w toku przeprowadzonej kontroli. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości potwierdza, że odbiorniki znajdowały się w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 6 ww. ustawy o opłatach abonamentowych, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników, kierownik jednostki operatora wyznaczonego wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiorników oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników. Wysokość tej opłaty wynika wprost z treści art. 5 ust. 3 ww. ustawy. Opłata ta jest stała i stanowi trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej, obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników. Zarejestrowanie jednego odbiornika radiofonicznego oraz trzydziestu sześciu odbiorników telewizyjnych już po przeprowadzonej kontroli nie stanowi podstawy do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji. Jednak okoliczność ta stanowi podstawę do uznania, że decyzja organu I instancji w części nakazującej rejestrację trzydziestu sześciu używanych odbiorników telewizyjnych stała się bezprzedmiotowa. Zasadne jest natomiast nakazanie rejestracji trzech odbiorników telewizyjnych. Zdaniem organu II instancji, decyzja z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] wydana przez Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. w części ustalającej opłatę za używanie jednego niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego i trzydziestu dziewięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych odpowiada prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji (obecnie Minister Infrastruktury i Budownictwa) M. S. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie - po uchyleniu decyzji - nakazanie organowi I instancji podjęcia działań pozwalających na ustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Skarżący wniósł również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zarzucił naruszenie: art. 30 § 1 kpa, poprzez przyjęcie, że M. N. był przedstawicielem strony w postępowaniu kontrolnym; art. 75 § 2 kpa, poprzez nieodebranie od strony oświadczenia co do stanu faktycznego; art. 77 i art. 78 kpa, poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i nieuwzględniający wniosku strony; art. 80 kpa, poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego; art. 2 ust. 2 ww. ustawy o opłatach abonamentowych, poprzez przyjęcie, że posiadanie odbiorników telewizyjnych, co do których nie wykonano instalacji umożliwiających podłączenie do sieci, spełnia warunki konieczne do ponoszenia opłat abonamentowych. Skarżący podkreślił, że ustalenie opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników jest możliwe dopiero w przypadku stwierdzenia, że odbiorniki te są przystosowane do odbioru programu. W jego ocenie, organ posługuje się zamiennie terminami "posiadanie odbiorników" i "użytkowanie odbiorników", a te pojęcia nie są tożsame, zatem w trakcie kontroli nie ustalono rzeczywistej liczby odbiorników gotowych do natychmiastowego odbioru programu. Skarżący podniósł, że zaskarżona do Sądu decyzja nie wskazuje, czy decyzja organu I instancji w jakiejś części jest pozostawiona w mocy. Ponadto, nie wyjaśniono, dlaczego nakazano rejestrację trzech odbiorników telewizyjnych, skoro w decyzji organu I instancji jest mowa o jednym odbiorniku radiofonicznym i trzydziestu dziewięciu odbiornikach telewizyjnych. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty, jakie przedstawił w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3243/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił M. S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola dotyczyła przestrzegania obowiązku rejestracji odbiorników RTV, który jest nałożony na każdego, kto użytkuje taki odbiornik, niezależnie od tego, czy jest on wykorzystywany w działalności gospodarczej, czy też służy do użytku osobistego. Obowiązek wnoszenia opłat abonamentowych został w ustawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1204 ze zm.) powiązany z obowiązkiem rejestracji odbiorników i ta konstrukcja umożliwia określenie kręgu podmiotów zobowiązanych. Ustawa o opłatach abonamentowych jest adresowana do wszystkich podmiotów, które posiadają i używają odbiorniki telewizyjne lub radiofoniczne, a obowiązek rejestracji odbiorników, który ma umożliwić zidentyfikowanie zobowiązanych do wnoszenia opłaty abonamentowej, tak samo, jak sama opłata, ma charakter powszechny i dotyczy wszystkich obywateli. Kwestia opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych była przedmiotem orzekania przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 9 września 2004 r. o sygn. akt K 2/03 (publ. OTK-A 2004/8/83) wypowiedział się na temat charakteru tej opłaty. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, abonament to przymusowe, bezzwrotne świadczenie publicznoprawne, służące realizacji konstytucyjnych zadań Państwa. Jest to więc danina publiczna, różna od innych danin wskazanych w art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez swój celowy charakter, która nie stanowi dochodów Państwa o charakterze stricte budżetowym. Zrazem abonament, mając charakter publicznoprawny i będąc dochodem publicznym, podlega w zasadzie wyłączności władzy ustawodawczej w kształtowaniu dochodów i wydatków Państwa. Z drugiej strony abonament jest rodzajem daniny publicznej, niebędącej podatkiem, a jedynie "zbliżonej do podatku". Nie jest on opłatą w klasycznej postaci, lecz ma charakter daniny publicznej związanej z możliwością korzystania z publicznych mediów i stanowi dochód publiczny pozabudżetowy, przeznaczony na finansowanie misji publicznej. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A., jako organ właściwy rzeczowo, został na mocy art. 5 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy o opłatach abonamentowych zobowiązany do kontroli obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, a w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika, do wydania – na podstawie art. 7 ust. 6 cyt. ustawy – decyzji administracyjnej, mocą której nakazuje rejestrację odbiornika i ustala, zgodnie z zasadami określonymi w art. 5 ust. 3 ww. ustawy, opłatę za jego używanie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy o opłatach abonamentowych, za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika. Posiadanie, w rozumieniu ww. ustawy o opłatach abonamentowych, zostało określone, jako stan faktyczny, rozpatrywany w oderwaniu od prawa własności, przy czym dla nałożenia stosownych obowiązków na podmiot wystarczające jest wykazanie, że odbiornik będący w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, znajduje się w lokalu użytkowym zajmowanym przez jego firmę. W myśl art. 7 ust. 6 ww. ustawy o opłatach abonamentowych, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników, kierownik jednostki operatora wyznaczonego, przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiorników oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników. Wysokość tej opłaty wynika wprost z treści art. 5 ust. 3 ww. ustawy, bowiem opłata ta jest stała i stanowi trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanych odbiorników. W rozpoznawanej sprawie ustalenia kontrolne doprowadziły do wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej M. S. rejestrację jednego używanego odbiornika radiofonicznego oraz trzydziestu dziewięciu używanych odbiorników telewizyjnych, w skutek czego organ w decyzji tej ustalił także opłatę z tego tytułu w kwocie 25155 zł. Wywiedzione od tej decyzji odwołanie dotyczyło całego rozstrzygnięcia, bowiem skarżący zakwestionował zarówno sam nakaz rejestracji odbiorników, jak również ustaloną opłatę. Tymczasem, rozpoznając złożone odwołanie, organ II instancji swoją decyzją uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazania rejestracji jednego używanego odbiornika radiofonicznego oraz trzydziestu dziewięciu używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie nakazał rejestrację trzech używanych odbiorników telewizyjnych. Pomimo że odwołanie dotyczyło całej decyzji pierwszoinstancyjnej, to jednak w osnowie decyzji drugoinstancyjnej organ odwoławczy nie orzekł w przedmiocie ustalonej opłaty. Trafnie zatem skarżący podnosi, że zaskarżona decyzja nie określa, w jakim zakresie organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Minister nie wyjaśnił także, dlaczego nakazał rejestrację trzech odbiorników telewizyjnych, skoro w decyzji organu I instancji jest mowa o jednym odbiorniku radiofonicznym i trzydziestu dziewięciu odbiornikach telewizyjnych. Ponadto, choć rozstrzygnięcie Ministra Administracji i Cyfryzacji przybrało charakter reformatoryjny, bowiem uchylono nim decyzję organu I instancji i orzeczono co do istoty odmiennie, to w motywach decyzji Minister podał, że decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. w części ustalającej opłatę za używanie jednego niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego i trzydziestu dziewięciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych odpowiada prawu. Widoczny jest zatem dysonans między osnową decyzji a jej uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie Ministra wykazuje niekonsekwencję zarówno w sposobie procedowania, jak i artykułowania oświadczenia woli organu. Braki w osnowie decyzji i rozbieżności pomiędzy rozstrzygnięciem a jego motywami podważają legalność takiej decyzji, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego i to bez potrzeby odnoszenia się do maritum sprawy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności bowiem organ II instancji obowiązany jest podjąć decyzję pozostającą w zgodzie z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) i rozstrzygnąć o całości żądania zawartego w odwołaniu, nie doprowadzając przy tym do sprzeczności rozstrzygnięcia względem treści zawartych w jego motywach. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku. W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M. S. kwotę 3172 zł, w tym kwotę 755 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi, i kwotę 2400 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 6 pkt 5 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.