II OZ 996/17

Dnia 28 września 2107 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 28 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 256/17 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektów budowlanych postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z 29 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 256/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił wniosek skarżącego J. K. o wstrzymanie wykonania postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego grzywny w wysokości [...] zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektów budowlanych. W zawartym w skardze oraz piśmie z 27 kwietnia 2017 r. wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, ujętym, jako wniosek o wstrzymanie tego postanowienia "w części dotyczącej: uiszczenia grzywny, wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym nr [...], orzeczenia wykonania zastępczego", skarżący twierdził, że wykonanie zaskarżonego postanowienia, rozumiane jako uiszczenie grzywny albo rozebranie obiektów budowlanych, wyrządzi mu znaczną szkodę i spowoduje trudne do odwrócenia skutki. W szczególności podnosił, że wraz z I. K., na którą również nałożono taką samą grzywnę w celu przymuszenia do wykonania tego samego obowiązku, prowadzą w ramach spółki cywilnej, w budynku, którego dotyczy postępowanie egzekucyjne, przedsiębiorstwo, w którym zatrudniają 16 osób i wykonanie zaskarżonego postanowienia, polegające na zapłacie grzywny albo rozbiórce obiektu budowlanego, może spowodować likwidację tego przedsiębiorstwa i związaną z tym utratę miejsc pracy jego pracowników i źródeł dochodów jego właścicieli. Sąd pierwszej instancji oddalając wniosek stwierdził, że skarżący nie przytoczył konkretnych okoliczności, które przemawiałyby za udzieleniem mu ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, jakkolwiek groźba ustania bytu prawnego przedsiębiorcy i zwolnienia zatrudnionych pracowników co do zasady wyczerpuje dyspozycję przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem może powodować stan, w którym wystąpi szkoda niemożliwa do zrekompensowana wskutek zwrotu spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie dająca możliwości przywrócenia rzeczy do pierwotnego stanu, to jednak nie jest to okoliczność wystarczająca do pozytywnego rozpoznania wniosku. Rzeczą wnioskodawcy jest bowiem wykazanie, że środki pieniężne niezbędne do zapłaty należności publicznoprawnej przekraczają jego możliwości płatnicze i doprowadzą np. do zaprzestania prowadzonej przez niego działalności. Bez wskazania konkretnych danych obrazujących aktualną na dzień złożenia wniosku sytuację finansową prowadzonego przedsiębiorstwa nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Nie sposób bowiem ocenić, jakimi składnikami majątkowymi (ruchomymi i nieruchomościami), czy też środami pieniężnymi zgromadzonymi na rachunkach bankowych skarżący dysponuje, a przez to zweryfikować, czy wykonanie aktu odbędzie się z uszczerbkiem dla majątku skarżącego, prowadzącym do powstania znacznej szkody, bądź powodującym trudne do odwrócenia skutki. Zdaniem Sądu, taka sytuacja zaistniała w tej sprawie, gdyż takich danych skarżący nie przedstawił. Niezależnie jednak od powyższych ustaleń Sąd przyjął, że sama egzekucja należności pieniężnych, co do zasady nie stanowi skutku trudnego do odwrócenia, bowiem wyegzekwowane świadczenie podlega zwrotowi w razie uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zapłata oznaczonej w zaskarżonym postanowieniu należności ma zatem charakter odwracalny. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia w części dotyczącej wykonania obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym z [...] września 2015 r. oraz orzeczenia wykonania zastępczego Sąd wyjaśnił, że decyzja nakazująca rozbiórkę z [...] września 2012 r. oraz wydany na jej podstawie tytuł wykonawczy z [...] września 2015 r. nie pozostają w granicach skargi na postanowienie z [...] lutego 2017 r., a zatem ich prawidłowość nie podlega badaniu w toku postępowania egzekucyjnego (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), a tym samym nie jest oceniane, czy realizacja obowiązku płynącego z decyzji z [...] września 2012 r. spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W zażaleniu na postanowienie skarżący podtrzymał twierdzenia i argumentację zawartą we wniosku o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny. Stwierdził, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za koniecznością udzielenia ochrony tymczasowej w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. zrozumiał jako opis okoliczności i sytuacji, co – jego zdaniem – uczynił. Nie wiedział, że okoliczności, na które się powołuje, wymagają potwierdzenia materiałem dowodowym. O powyższym dowiedział się dopiero z zaskarżonego postanowienia. Stąd wniósł o dopuszczenie jako dowodów w sprawie dokumentów obrazujących sytuację kadrową oraz finansową przedsiębiorstwa. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., którymi Sąd oraz uprzednio organ odmówili wstrzymania wykonania postanowienia z [...] lutego 2017 r. i orzeczenie o wstrzymaniu wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny. Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy trudno Sądowi pierwszej instancji, który nie zastosował ochrony tymczasowej, zarzucić naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sąd administracyjny wydając orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć przede wszystkim o wniosek skarżącego i w zestawieniu podniesionych w nim okoliczności z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy ocenić, czy występują wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanki wstrzymania wykonania takiego aktu lub czynności. W tej sprawie wniosek, oprócz żądania wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz ogólnych sformułowań mających przemawiać za tym, że wykonanie postanowienia spowoduje trudne do odwrócenia skutki, czy też niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody jak np. bankructwo firmy, utratę pracy i źródeł dochodu 16 pracowników oraz wspólników przedsiębiorstwa, nie zawierał żadnych konkretnych informacji mogących świadczyć o prawdopodobieństwie zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wniosek, jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w szczególności nie zawierał informacji o sytuacji majątkowej skarżącego (posiadanym majątku ruchomym i nieruchomościach), wysokości osiąganych przychodów i ponoszonych wydatków, posiadanych środkach pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych. Przy czym okoliczności tych nie należało dokumentować, wystarczyło szczegółowo i wiarygodnie opisać we wniosku. Tego nie uczyniono. Na etapie zażalenia argumentacja taka jest spóźniona, bowiem NSA nie rozpoznaje ponownie złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania, a jedynie, jako sąd kasacyjny, ocenia prawidłowość wydanego postanowienia. Zatem już tylko z tego powodu nie było wystarczającej podstawy pozwalającej zastosować wobec skarżącego ochrony tymczasowej. Niemniej jednak w sprawie należy wziąć pod uwagę również charakter aktu, jaki został zaskarżony do sądu administracyjnego. Po pierwsze, grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, a środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. Po drugie, grzywna nie ma charakteru bezwzględnego, czy nieodwracalnego. Skarżący może bowiem w każdej chwili uniknąć zagrożenia egzekucji nałożonej grzywny poprzez wykonanie obowiązku określonego tytułem wykonawczym. Skoro natomiast skarżący, mimo wystosowania stosownego upomnienia, nie wykonuje ciążącego na nim obowiązku, to powinien liczyć się z koniecznością poniesienia konsekwencji, w postaci obowiązku zapłaty, czy wyegzekwowania nałożonej grzywny. Takie zachowanie determinuje ewentualne wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a zatem to od woli skarżącego zależy, czy egzekucja potencjalnie może wyrządzić mu znaczną szkodę lub spowoduje trudne do odwrócenia skutki. Ponadto, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nie jest również wyłączona możliwość zwrotu całej uiszczonej lub ściągniętej grzywny, gdyż zgodnie z art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Podkreślić też należy, że na tym etapie postępowania, Sąd nie ocenia skutków wydanych decyzji o rozbiórce, czy wykonania tytułu wykonawczego. Oceniane, w świetle art. 61 § 3 p.p.s.a., są jedynie konsekwencje wykonania nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Zdaniem NSA, wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie może stanowić podstawy wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązuje zakaz badania przez organ egzekucyjny zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Nie można więc także w postępowaniu egzekucyjnym w administracji powoływać się na to, że wykonanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym spowoduje znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Do tego zaś sprowadza się wniosek skarżącego w tej części, w której powołuje się na to, że rozebranie obiektu budowlanego wywoła znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Kwestionowanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest możliwe w ściśle określonych przypadkach, które mogą być podstawą zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W razie wniesienia zarzutu postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu (art. 35 § 1 powołanej ustawy). Z powyższego wynika, że w celu wstrzymania prowadzenia egzekucji w znaczeniu wstrzymania egzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku należy wnieść zarzut. Nie jest więc dopuszczalne dążenie do wstrzymania prowadzenia egzekucji poprzez wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Sąd nie ocenia także prawidłowości postanowienia wydanego przez organ na podstawie art. 61 § 2 p.p.s.a. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia bowiem stronę skarżącą złożenia wniosku do sądu (art. 61 § 3 zd. 2 p.p.s.a.), co w tej sprawie uczyniono. Tym samym zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a wniesione na nie zażalenie niezasadne. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.