VII SA/Wa 1172/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M A i T A na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M A i T A solidarnie kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygnatura akt VII SA/Wa 1172/18 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...]stycznia 2018r., na podstawie art. 61 a i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257 z późn. zm.), po rozpatrzeniu pisma M i T A o zalegalizowanie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], z innych uzasadnionych przyczyn. W uzasadnieniu organ wskazał, że M i T A w piśmie z dnia 13 listopada 2017r. wnieśli o zalegalizowanie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...]. Z dołączonych do wniosku dokumentów wynikało, że budowa przedmiotowego budynku została zrealizowana na postawie decyzji nr [...] z dnia [...]lutego 1981r. wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem użytkowania do końca 1990r. Po tym terminie obiekt miał być rozebrany na każde żądanie władz budowlanych. Dalej organ wskazał, że z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż obiekty budowlane wzniesione na okres czasowy podlegają rozbiórce z mocy prawa ze względu na upływ terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia v lutego 1981 r. pozostaje w obrocie prawnym i upłynął wskazany w niej termin użytkowania obiektu budowlanego, to jej skutkiem jest powstanie z mocy prawa po stronie inwestora obowiązku rozbiórki. Nie można zalegalizować obiektu, który nie powinien faktycznie istnieć. Nadto wydanie kolejnej decyzji merytorycznej stanowiłoby naruszenie zasady res iudicata (powaga rzeczy osądzonej). Art. 61 a § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek odmowy wszczęcia postępowania gdy żądanie, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. m. in., gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. M A i T A wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia [...].01.2018r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wskazali, że zgodnie z decyzją Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].02.1981r. (znak sprawy [...]) zezwolono im na budowę małego budynku gospodarczego, murowanego, podpiwniczonego na nieruchomości przy ulicy [...] , działka numer [...]. W decyzji tej zawarta jest informacja, że użytkowanie budynku jest czasowe do końca 1990 roku i konieczna będzie rozbiórka na żądanie władz. Wobec uwzględnienia budynku na mapach oraz planach zagospodarowania przestrzennego, domagali się uchylenie pkt 3 decyzji o pozwoleniu na budowę z [...].02.1981 r. Podnosili, że budynek jest od lat użytkowany jako mieszkalny posiada wszystkie media: prąd, gaz, kanalizację. Dom jest użytkowany od 1982 r., uwzględniony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla dzielnicy [...] od wielu lat jest opłacany podatek od nieruchomości o powierzchni użytkowej 80m2, (powierzchnia mieszkalna). Mimo, że budowa budynku została zakończona w grudniu 1982 r., to do dnia dzisiejszego budynek nie został zalegalizowany. Mając na względzie zakończenie budowy przed 1995 r., to należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowalne z dnia 24 października 1974 r. Nie ma żadnych przeszkód do legalizacji budynku: obiekt znajduje się na działce, która według planu zagospodarowania przestrzennego posiada status działki budowlanej; nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi, a jednocześnie nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych w otoczeniu. Wskazali, że planują modernizację budynku wraz z rozbudową. Wnosili o zlecenie inwentaryzacji obiektu i ekspertyzy technicznej potwierdzającej przydatność do użytkowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia M A i T A na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący domagali się zalegalizowania budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] wskazując, na decyzję Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].02.1981r. o pozwoleniu na budowę małego budynku gospodarczego, murowanego podpiwniczonego na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...], działka nr [...]. W ocenie organu odwoławczego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] była zasadna. Przepis 61a § 1 K.p.a. wskazuje na trzy rodzaje przesłanek do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich, są "inne uzasadnione przyczyny". Inwestorzy legitymują się decyzją Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].02.1981r. zezwalającą na budowę małego budynku gospodarczego, murowanego podpiwniczonego na terenie nieruchomości w [...] przy ul. [...] z zachowaniem warunków w niej zawartych w tym. m. in. z pkt 3, gdzie wskazano na czasowe użytkowanie budynku do końca 1990 r. M A i T A we wniosku z dnia 13 listopada 2017 r. wnosili o zalegalizowanie budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] . Podnosili, że budowa budynku została zakończona w 1982 r. Zdaniem skarżących procedura legalizacyjna winna być przeprowadzona w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli budowa o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego (wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa obiektu) została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowlanej według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zatem tylko w sytuacji samowolnej budowy obiektu budowlanego przed 1995 r., tj. bez pozwolenia na budowę obiekt będzie podlegał legalizacji w ramach wskazanego trybu postępowania. W tym trybie, po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r., organ bada czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40 ww. ustawy, ewentualnie do udzielenia pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3 ustawy. Skoro inwestorzy legitymują się pozwoleniem na budowę spornego obiektu, to wyłączona jest możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jest ona właściwa tylko dla obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowanej. Analogiczna sytuacja zachodzi w odniesieniu do przepisów obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Taki stan faktyczny wypełnia przesłankę odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn, o czym mowa w art. 61a § 1 K.p.a. M A i T A wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 roku. W jej uzasadnieniu wskazali, że procedura legalizacyjna powinna być przeprowadzona w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r., ponieważ budowa budynku została zakończona przez 1995 rokiem. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowalne, jeżeli budowa o której mowa w art. 48 Prawa budowalnego została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., to inwestor ponosi konsekwencje samowoli budowalnej według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowalne. Zdaniem skarżących Wojewódzki [...] Inspektorat Nadzoru Budowalnego nie uwzględnił możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50 i 51 aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Budynek mieszkalny przy ulicy [...] został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z istotnymi odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę (w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4), organ nadzoru budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w zależności od jego wyników, powinien wydać decyzję. Wprawdzie w pozwoleniu na budowę zawarty został zapis "Użytkowanie budynku jest czasowe do końca 1990 roku i po tym terminie rozbiórka obiektu na każde żądanie władz budowalnych", to przepisy ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974 roku oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane - nie stanowią o czasowym użytkowaniu budynku wraz z koniecznością jego rozbiórki. Budowa budynku została zakończona w 1982 roku. Budynek został zaadoptowany jako budynek mieszkalny wraz z mediami (prąd, woda i w późniejszych latach również gaz). Obecnie skarżący planują jego modernizację wraz z rozbudową. Dom jest użytkowany od ponad 30 lat i co roku odprowadzany jest za niego podatek. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W kontekście niniejszej sprawy należy przypomnieć, że zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego, co zasadniczo obejmuje kontrolę zgodności wykonania robót budowlanych z przepisami Prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego sprawdzają także wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów Prawa budowlanego zarówno przez te organy, jak i organy administracji architektoniczno-budowlanej (art. 84a ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Poza sporem jest, że inwestorzy legitymują się decyzją Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].02.1981r. zezwalającą na budowę małego budynku gospodarczego, murowanego podpiwniczonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] z zachowaniem warunków w niej zawartych w tym, m. in. pkt 3, gdzie określono czasowe użytkowanie budynku do końca 1990 r. Wprawdzie M A i T A we wniosku z dnia 13 listopada 2017r. wnosili o zalegalizowanie budynku na nieruchomości przy ul. [...] , ale jednocześnie wskazywali, że budowa budynku została zakończona w 1982 r., użytkują budynek od 30 lat jako obiekt mieszkalny, który posiada wszelkie cechy takiego obiektu (przyłącza, media). Zdaniem skarżących procedura legalizacyjna powinna być przeprowadzona w trybie ustawy z dnia 24 października 1974 r., bowiem budowa została zakończona przed 1995 r. W ocenie Sądu, stwierdzenie, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego przed organem nadzoru budowlanego, nie zostało poprzedzone wszechstronna analizą okoliczności sprawy. Organ uzasadniał brak podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku gospodarczego na nieruchomości przy ul. [...] , z innych uzasadnionych przyczyn. Z takim stwierdzeniem należałoby się zgodzić, gdyby skarżący domagali się li tylko zalegalizowania budynku gospodarczego wybudowanego na podstawie decyzji z dnia [...].02.1981r. Jednak z twierdzeń skarżących wynikało, że mimo pozwolenia na budowę małego budynku gospodarczego, murowanego podpiwniczonego - na terenie nieruchomości przy ul. [...] , powstał budynek mieszkalny wraz z mediami (prąd, woda, gaz). Dom jest użytkowany od ponad 30 lat, za jego użytkowanie uiszczany jest podatek. Obiekt istnieje na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, pod zabudowę jednorodzinną. Skarżący planują modernizację i rozbudowę budynku. Taka sytuacja niewątpliwie rodziła potrzebę podjęcia postępowania w ramach nadzoru budowalnego, dokonania stosownych ustaleń i sprawdzeń. Oczywiście tryb ewentualnego postępowania powinien być adekwatny do ustaleń faktycznych i prawnych organu jakie powinny być dokonane. Wniosek skarżących nie obligował organu do wszczęcia postępowania na podstawie konkretnych przepisów, albowiem zasadniczo działanie organu nadzoru budowlanego ma charakter urzędowy, kontrolny. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Z urzędu muszą być przeprowadzone czynności i dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. następuje wówczas, gdy organ nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnych ustaleń. Sąd nie kwestionuje twierdzenia organu, że brak jest podstaw do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego, który nie jest samowolą budowlaną, skoro inwestor na jego budowę uzyskał decyzję Urzędu Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...].02.1981r., ale rozstrzygnięcie to nie koresponduje z wolą skarżących zalegalizowania budynku mieszkalnego na nieruchomości przy ul. [...] (co wynika z materiału dowodowego), ani też nie jest zgodne z ustawowo przypisanymi organowi nadzoru budowlanego kompetencjami kontrolnymi. Z punktu widzenia praworządności nie do zaakceptowania jest sytuacja swoistego "pata", polegająca na tym iż od 30 lat funkcjonuje budynek mieszkalny, który nie ma uregulowanej sytuacji prawnej, a inwestor legitymuje się tylko pozwoleniem na budowę budynku gospodarczego z użytkowaniem czasowym do końca 1990 r. i obowiązkiem jego rozbiórka na żądanie władz. Nie przesądzając orzeczenia organu podjętego po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględnienie wymienionych wyżej uwag Sądu i dokonanie wskazanych ustaleń, pozwoli na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy. Na koszty postępowania składał się uiszczony wpis od skargi (100zł).