II SA/Rz 993/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi W. B. i S. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego nr 20 w części znajdującej się na działce nr 914/3 obr [...]. W związku z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa połączenia A. z ulicą C., etap I- budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowanymi" na rzecz W.B. i S. B. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: w dniu 5 lipca 2017 r. W. B. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata J.J. zwrócił się do Dyrektora Biura Gospodarki Mieniem Urzędu Miasta o wypłatę odszkodowania za poczynione nakłady na działkę znajdującą się w obrębie Rodzinnego Ogrodu działkowego "E." w wysokości 19.477,00 zł według dołączonego do wniosku operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekt ogródka działkowego nr 20 w części znajdującej się na działce nr 914/3 obr. [....] objętej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa połączenia A. z ul. C., etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczna, budowlami i urządzeniami budowlanymi na rzecz W. i S. B. w wysokości 9.213,56 zł. W punkcie 2 zobowiązał Gminę Miasto do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Decyzja została doręczona między innymi pełnomocnikowi W.B. oraz S.B. . Odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez W. i S. B. podpisane przez adwokata J.J.. Zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w wyniku rozpoznania odwołania W.B.. Skargę do Sądu wnieśli W. B. oraz S. B. reprezentowani przez adwokata J.J.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywana i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm.; dalej: "ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych") przez błędne i niewłaściwe ustalenie wysokość odszkodowania będące konsekwencją nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, nie wzięcie pod uwagę przy ustalaniu odszkodowania interesu społecznego, interesu skarżącej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, ustalenie odszkodowania za nasadzenie i urządzenia i obiekty ogródka działkowego nr 20 w części znajdującej się na działce nr 914/3 oraz nie uwzględnienie wniosku strony w pozostałym zakresie, - art 98 ust. 3 w zw. z art 130 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezasadne, odrębne ustalenie odszkodowania wyłącznie za nasadzenia oraz nakłady znajdujące się na gruncie działki nr 914/3, podczas gdy ze wskazanych przepisów wynika, że procedura ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne winna być kompleksowa i winna uwzględniać stan nieruchomości, w tym stan zagospodarowania nieruchomości, - art 21 Konstytucji poprzez jego nieuwzględnienie pominięcie przesłanki słuszności odszkodowania, - art 8 K.p.a. poprzez nie pouczenie strony przed wydaniem decyzji o tym, że podstawowym sposobem zwalczania wniosków operatu szacunkowego jest przedstawienie kontroperatu rzeczoznawcy majątkowego, - art 107 § 3 K.p.a. poprzez nie wskazanie w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a jedynie wskazanie lakonicznej chronologii przebiegu postępowania w sprawie oraz treści przepisów prawa, - art 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego prowadzące do niedokładnego ustalenia stanu faktycznego, nie mające na względzie interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, art 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, art 107 § 3 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, - art 15 K.p.a. raz art 107 § 3 K.p.a. i art 138 K.p.a. przez bak dokonania rzetelnej, powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno w zakresie oceny prawidłowości postępowania przez organ I instancji, jak i w kwestiach poruszonych w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Na tych podstawach wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia stycznia2018 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w spawie. W odniesieniu do postawionych zarzutów wskazał, że nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie, były znane organowi w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym i ustosunkowano się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie organ wskazał, że wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w trybie art 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest niniejszej sprawie działki 914/3. Natomiast działka ewidencyjna 914/4, na której urządzony był częściowo ogród działkowy nr 20 została jedynie ograniczona w sposobie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art 11f ust. 2 tej ustawy w zakresie ustalenia odszkodowania zastosowanie mają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Trzeba zaznaczyć, że opisana wyżej kontrola odbywa się w określonej kolejności; najpierw sąd bada czy zaskarżona decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad powodujących jej nieważność, następnie czy naruszone zostały przepisy postępowania i czy mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Dopiero gdy brak takich naruszeń prawa można dokonać kontroli pod względem zgodności z prawem materialnym. Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez W. i S. B.. Wynika to bez wątpliwości z jego treści. Zostało ono podpisane przez adwokata J.J., pełnomocnika W.B.. W aktach sądowych zalega pełnomocnictwo z dnia 10 lipca 2018 r. dla mecenasa J.J. także od S. B. do reprezentowania go m.in. w postępowaniu przed Wojewodą w tej sprawie. Wojewoda z obrazą art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 33 § 3 K.p.a nie wezwał pełnomocnika o przedłożenie pełnomocnictwa także od S. B.. Niewątpliwie Wojewoda kontrolowaną decyzją rozpoznał tylko jedno z dwóch złożonych odwołań. Z akt nie wynika, aby organ wypowiedział się co do drugiego odwołania czy to wydając postanowienie na podstawie art. 134 K.p.a. czy też w inny przewidziany prawem sposób. Przypomnieć należy, że wydanie decyzji przez organ I instancji otwiera wszystkim stronom postępowania drogę do wniesienia odwołań. W sytuacji wniesienia odwołań przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, zasada dwuinstancyjności nakłada na organ II instancji obowiązek rozpoznania ich łącznie w jednym terminie i wydania niezależnie od ilości wniesionych odwołań jednej decyzji organu odwoławczego. Mimo bowiem wielości odwołań różnych stron postępowania przed organem toczy się w istocie jedno postępowanie odwoławcze zainicjowane szeregiem odwołań. Jeżeli np. jedno z odwołań dotknięte jest brakami formalnymi, to do czasu definitywnego zakończenia odpowiednich procedur mających na celu ich usunięcie, rozpatrzenie pozostałych wniesionych odwołań jest niedopuszczalne. Jeżeli organ ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nierozpoznanych odwołań, pochodzących od innych stron tego postępowania (wyrok NSA z dnia 1.04.2005 r., OSK 1230/04, LEX nr 176134). W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące, nieakceptowalne skutki prawne. Z jednej strony wykluczyć należy stan, w którym odwołania niektórych stron pozostają nierozpoznane po zakończeniu postępowania. Z drugiej strony, wykluczone jest wydanie ponownych decyzji w celu ich rozpoznania, bowiem nie może istnieć w obrocie wiele decyzji ostatecznych w tej samej sprawie. Naruszenie w/w przepisów K.p.a. w oczywisty sposób mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda będzie miał na względzie treść niniejszego uzasadnienia. Z oczywistych względów wypowiedzenie się przez Sąd o do zarzutów merytorycznych skargi byłoby przedwczesne.