IV SA/Wa 2623/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz A. M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018r. nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej: Minister) po rozpatrzeniu wniosku A. M. (dalej skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017r., znak [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] z dnia [...] stycznia 1971r. znak: [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości stanowiącej własność J. B. oraz A. M. – utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2017r. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Decyzją z dnia [...] stycznia 1971r. Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], część działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z całości o powierzchni [...] m2, stanowiącej własność J. B. oraz A. M. Pismem z dnia [...] marca 2011r. Pismem z dnia [...] marca 2011r. A. M. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 1971r. Po rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] z dnia [...] stycznia 1971 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2015r. nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] znak [...] i umorzył postepowanie przed organem I instancji uznając, iż wojewoda nie był organem właściwym do jej rozpoznania. Decyzją z dnia [...] lutego 2017r., po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2011r. J. M., Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] z dnia [...] stycznia 1971r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem ww. nieruchomości. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca A. M. i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] lipca 2018r., którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W uzasadnieniu wskazano, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 – dalej ustawa wywłaszczeniowa). Wnioskodawcą wywłaszczenia była [...] w [...], a zatem podmiot uprawniony w świetle art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, jak wynika z akt była budowa bazy konserwacji zieleni [...], z czego [...] m2 zostało przeznaczone pod budowę ulicy, co niewątpliwie mieściło się w pojęciu celu użyteczności publicznej, ponieważ budowa tej bazy zieleni było zamierzeniem społecznie użytecznym mającym służyć wszystkim mieszkańcom miasta [...]. Wobec powyższego, Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności i niezbędności wywłaszczenia wskazana w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister stwierdził, że w aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające wystąpienie do właściciela przedmiotowej nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Powołując się na orzecznictwo sądów Minister podniósł, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu, w przedmiotowej sprawie po upływie [...] lat od przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W ocenie organu konieczna jest kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Minister zaznaczył również, że postępowanie ofertowe było postępowaniem prowadzonym przez inwestora wywłaszczenia, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, dlatego też jego zdaniem, to wnioskodawca wywłaszczenia posiadał dokumenty związane z postępowaniem ofertowym, nie organ wywłaszczeniowy. W ocenie Ministra potwierdzeniem, że w sprawie było przeprowadzone postępowanie ofertowe jest uzasadnienie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1971r., zgodnie z którym wnioskodawca wywłaszczenia podjął starania o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży, jednakże starania te nie przyniosły pozytywnych rezultatów. Wobec tego organ uznał, że wymóg z art. 6 ww. ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958r. został spełniony. Wskazano również, że wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] marca 1970 r., znak [...] spełniał wszystkie wymogi ustawowe. Powołano w treści decyzji, że zawiadomieniem z dnia [...] maja 1970 r., znak [...] Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], część działki nr [...] o pow. [...]m2 z całości o pow. [...] m2 i terminie rozprawy wywłaszczeniowej wyznaczonym na dzień [...] czerwca 1970r. Z ww. zawiadomienia, jak wskazuje organ wynika, że wysłano je do Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Ponadto Minister podkreślił, że w niniejszej sprawie stosownie do art. 20 ustawy wywłaszczeniowej organ przeprowadził stosowną rozprawę w dniu [...] czerwca 1970r. Jak wynika z protokołu tej rozprawy udział w niej wziął przedstawiciel wnioskodawcy oraz właściciele i użytkownicy zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości, w tym także współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości – J. B., która wniosła o przeniesienie bramy zamiast przyznania odszkodowania, zapewnienie dojazdu do pozostałej po wywłaszczeniu nieruchomości, a także nie kwestionowała wyceny za rośliny znajdujące się na gruncie. Co więcej na rozprawę wywłaszczeniowo-odszkodowawczą stawiła się także matka A. M. – A. M., która zrzekła się na rzecz córki, przysługującego jej na przedmiotowej nieruchomości dożywocia. W rozprawie nie uczestniczył biegły rzeczoznawca, co zdaniem organu należy uznać za naruszające przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednak w ocenie organu naruszenie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa i nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie. Podkreślono, że biegły brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Minister ustalił, że w marcu 1970 r. biegły w zakresie spraw budowlanych z listy Prezydium Rady Narodowej [...] w zakresie spraw budowlanych - inż. Z. P. sporządził opinię szacunkową, dotyczącą wyceny przedmiotowego gruntu na potrzeby postępowania wywłaszczeniowego. Opinia została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazano, że odszkodowanie za grunt biegły wyliczył w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 15 grudnia 1969 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M. P. z 1969 r. Nr [...], poz. [...]). Stawka za grunt orny klasy I w strefie miejskiej wynosiła [...]zł/m2. Zatem wysokość odszkodowania obliczono poprzez proste działanie matematyczne tj. przemnożenie wielkości wywłaszczonej powierzchni ([...]m2) poprzez wysokość stawki [...]zł ([...]m2 x [...]zł = [...]zł). Ponadto wskazano, że w aktach archiwalnych przedmiotowej sprawy znajduje się również opinia szacunkowa biegłego w zakresie spraw budowlanych z listy Prezydium Rady Narodowej [...] – M. P. z dnia [...] marca 1970 r., zawierająca oszacowanie wartości odszkodowania za składniki budowlane znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości na kwotę [...] zł (bez bramy [...] zł). Jednocześnie w znajdującej się w aktach archiwalnych opinii szacunkowej z dnia [...] października 1969 r. oraz z dnia [...] stycznia 1971r. biegły w zakresie spraw rolnych z listy Prezydium Rady Narodowej [...] - inż. A. R. oszacował wartość składników roślinnych na kwotę [...] zł z czego: [...] zł za składniki roślinne należące do J. B. oraz [...] zł za składniki roślinne należące do A. M. Łącznie jak wyliczył organ, kwota odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] zł, w tym dla J. B. [...]zł ([...]zł - za grunt, [...] zł - za składniki roślinne, [...]zł - za 1/2 część składników budowlanych z wyłączeniem wartości bramy) oraz dla A. M. [...] zł ([...] zł - za grunt, [...] zł - za składniki roślinne, [...] zł – 1/2 część składników budowlanych z wyłączeniem wartości bramy). Organ rozpatrujący podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości nie zostało ustalone w sposób dowolny, lecz na podstawie opinii szacunkowych biegłych rzeczoznawców, dlatego też brak podstaw do uznania, że decyzja rażąco narusza prawo. Podsumowując Minister stwierdził, że decyzja Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], część działki nr [...] o pow. [...] m2 z całości o pow. [...] m2, stanowiącej własność J. B. oraz A. M., spełnia wymagania określone w art. 23 ustawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie podkreślono, że orzeczenie to nie jest obarczone żadną wadą rażącego naruszenia prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A. M. i złożyła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W skardze zarzucono: 1) obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotny wpływ na treść skarżonego postępowania, a to art. 80 k.p.a., polegającą na dowolnej ocenie materiału dowodowego, a w szczególności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1971r., dotyczącej nieruchomości mieszczącej się przy ul. [...] w [...] - część działki nr [...], stanowiącej własność J. B. oraz A. M., skutkiem czego było błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że postępowanie ofertowe z art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, zostało w istocie przeprowadzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy z treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1971r. okoliczność ta nie wynika, natomiast w treści wniosku o wywłaszczenie nr [...] z dnia [...] marca 1970r. brak jest informacji dotyczących przeprowadzenia postępowania ofertowego, co dowodzi, że okoliczność ta nie miała w istocie miejsca; 2) obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] Wydział [...] z dnia [...] stycznia 1971 r., znak [...], w sytuacji, gdy przy jej wydaniu doszło do rażącego naruszenia: a) art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niewskazanie we wniosku o wywłaszczenie nr [...] z dnia [...] marca 1970 r. wyników rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z wymienieniem, ceny żądanej przez właściciela i ofiarowanej mu przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy część działki nr [...] o pow. [...] m2 miała w tym czasie założony Zbiór Dokumentów nr [...], natomiast według zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w [...] nr. [...] z dnia [...] marca 1970 r. stanowiła współwłasność J. B. oraz A. J. M. i jako taka mogła zostać nabyta przez Dyrekcję [...] w [...] drogą umowy, a tym samym brak było przeszkody do prowadzenia rokowań; b) art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez przeprowadzenie rozprawy, która miała miejsce [...] czerwca 1970 r. pod nieobecność biegłego Z. P. w sytuacji, gdy operat szacunkowy biegłego dotyczył obszaru działki o powierzchni [...] m2, natomiast we wniosku o wywłaszczenie nr [...] z dnia [...] marca 1970 r., w zakresie w jakim jego przedmiotem była nieruchomość J. B. i A. M., mowa była o nieruchomości o powierzchni większej, gdyż wynoszącej [...] m2, czym pozbawiono właścicielek nieruchomości możliwości składania zastrzeżeń w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uczestnik postępowania – Prezydent Miasta [...] reprezentujący Miasto [...] oraz wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej podtrzymał argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi. Pozostali uczestnicy postepowania nie wyrazili stanowiska co do wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej – stwierdzenia nieważności. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowana decyzja narusza rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). W orzecznictwie wskazuje się, że termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący" to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ona w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie decyzja z dnia [...] stycznia 1971r. o wywłaszczeniu została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64 – dalej ustawa wywłaszczeniowa). Organ badając przesłanki stwierdzenia nieważności uznał, że w sprawie brak jest podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji oraz że kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy wywłaszczeniowej. Sąd orzekający w sprawie nie podziela stanowiska Ministra zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, Minister rozpatrując wniosek o ponowne rozpoznanie nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym dokonał oceny na podstawie niepełnych dowodów czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu na akceptację zasługuje pierwszy z podniesionych przez skarżącą zarzutów, a mianowicie, że w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości nie został spełniony obowiązek przeprowadzenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego "rokowań" co do odstąpienia i ewentualnego kupna nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy, organ oparł swoje stanowisko na treści uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1971r., m.in. na tym, że "wnioskodawca wywłaszczenia podjął starania o nabycie przedmiotowej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy". Z treści zacytowanego fragmentu uzasadnienia ww. decyzji w żaden sposób nie wynika, że Dyrekcja [...] faktycznie przeprowadziła wymagane przez zapis art. 6 ustawy wywłaszczeniowej rokowania. W ocenie Sądu bardzo ogólny i lakoniczny fragment zawarty ww. decyzji nie może w sposób samodzielny świadczyć o tym, że takowe postępowanie ofertowe z właścicielkami nieruchomości zostało przeprowadzone. Ponadto należy zauważyć, że fragment treści uzasadnienia na której oparł się organ nie koresponduje w żaden sposób z pozostałym materiałem dowodowym. Sąd nie dopatrzył się, aby inny dokument znajdujący się w aktach sprawy choćby pośrednio wskazywał, że rokowania co do kupna-sprzedaży nieruchomości się odbyły. Niewątpliwie takim dokumentem nie jest sam wniosek wywłaszczeniowy nr [...] z dnia [...] marca 1971r. Warto zwrócić uwagę, co również podnosi skarżąca, że ww. wniosku w części dotyczącej innych osób wywłaszczonych pod ten sam cel inwestycyjny, istnieje zapis, że przeprowadzone zostały pertraktacje co do zbycia nieruchomości, z pertraktacji sporządzono protokół oraz wskazano przyczyny braku zawarcia dobrowolnej umowy. Takich informacji, mimo ustawowego obowiązku (art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy wywłaszczeniowej), brak zaś we wniosku w części odnoszącej się do wywłaszczenia J. B. i A. J. M. Tak więc przy braku innych dokumentów, wzmianka pozbawiona konkretów dotycząca przeprowadzenia rzekomego postepowania ofertowego nie może stanowić samodzielnego dowodu przeprowadzenia rokowań o których mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Sąd podziela stanowisko judykatury wyrażone przez organ, że o istnieniu dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych dokumentów, jednakże w niniejszej sprawie nie może mieć to zastosowania, bowiem nie zostało to przez organ w sposób przekonywujący wykazane i uzasadnione. Dodać w tym miejscu należy, że za zupełnie niezrozumiałe należy uznać twierdzenie Ministra, że organ wywłaszczeniowy nie mógł dysponować odpowiednimi dokumentami potwierdzającymi przeprowadzenie rokowań, bowiem postępowanie ofertowe prowadził inwestor. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Tak więc, w przypadku braku dokumentów organ nie tylko mógł, ale miał obowiązek podjąć czynności w celu pozyskania niezbędnych dokumentów. W kontrolowanej sprawie tego zabrakło. Nadmienić należy, że Minister mając wiedzę, że następcą prawnym ówczesnego podmiotu wnioskującego o wywłaszczenie jest M. sp. z o.o. nie podjął próby uzyskania właściwych dokumentów, a poprzestał wyłącznie na materiale dotychczas zgromadzonym. W aktach sprawy Sąd nie dopatrzył się wystąpienia Ministra do tego podmiotu, ani innego podmiotu czy organu żądającego dodatkowych dokumentów, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie czy w sprawie były przeprowadzone rokowania przed złożeniem przez wnioskodawcę wniosku o wywłaszczenie. Stosownie do art. 136 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w wypadku braków w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jak wskazuje treść art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy oraz bezsporne rozstrzygnięcie o prawach strony. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zasadnym jest stwierdzenie, że Minister dopuścił się naruszenia przepisów postepowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji skutkowało tym, iż organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister opierając się na niepełnym materiale dowodowym i jednocześnie nie podejmując czynności mających na celu uzyskanie dowodów uzupełniających przedwcześnie uznał, że w sprawie zachodzą przesłanki przemawiające za odmową stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Tym samym zasadny okazał się zarzut określony w pkt 1 i 2a skargi. Co do zarzutu zawartego w pkt 2b skargi, należy podkreślić, że niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy wywłaszczeniowej, jednak naruszenie takie trzeba rozważyć w kontekście całości postępowania w danej sprawie. Należy wobec tego ustalić, czy stwierdzone uchybienie miało wpływ na wysokość odszkodowania oraz ocenę funkcji jaką pełnią przepisy art. 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej w regulacji dotyczącej wywłaszczania nieruchomości. Z powołanych przepisów wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i niewykonanie tego obowiązku niewątpliwie stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Jednak w rozpoznawanej sprawie, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, rozprawa administracyjna odbyła się w dniu [...] czerwca 1970r. z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy, użytkowników oraz właścicieli nieruchomości w tym m. in. współwłaścicielki nieruchomości nr [...] – J. B., która wniosła o przeniesienie bramy zamiast przyznania odszkodowania, zapewnienie dojazdu do pozostałej po wywłaszczeniu nieruchomości, a także nie kwestionowała wyceny roślin znajdujących się na gruncie. Ponadto J. B. została poinformowana o stawce za odszkodowanie za grunt – [...] zł za 1 m2. Nadto przypomnieć należy, że w ówczesnym systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej nie istniał wolny rynek, a szacunki opierały się na sztywnych stawkach. Odszkodowanie nie było zatem oparte ma materialne porównawczym, ale było ustalane poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustalaną odgórnie w zależności od klasy i rodzaju gleby. Art. 21 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej stanowi, że organ wydaje decyzję, dotyczącą wywłaszczenia po przeprowadzeniu rozprawy. Skoro zatem z treści przepisów art. 21-22 powołanej wyżej ustawy można wywieść wniosek, że tylko brak rozprawy stanowi rażące naruszenie prawa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie może, ale nie musi stanowić naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 listopada 2008r., sygn. akt I OSK 1459/07, z dnia 7 sierpnia 2009r. sygn. akt I OSK 1144/2008 LexPolonica nr 2475107, z dnia 1 września 2011r. sygn. akt I OSK 1461/2010 LexPolonica nr 2621541, z dnia 17 maja 2018r., sygn. akt I OSK 1632/16). W omawianej sprawie w ocenie Sądu zasadnym jest wniosek, że brak biegłego na rozprawie co do zasady mógł nie mieć wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Jednakże w tym kontekście organ winien rozważyć, czego nie uczynił, czy odszkodowanie o którym mowa w decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone we właściwej wysokości. Jak słusznie bowiem wskazuje skarżąca decyzją z dnia [...] stycznia 1971r. wywłaszczono [...] m2 natomiast wyliczenie biegłego dot. gruntu dotyczy powierzchni [...] m2. Reasumując, należy podkreślić, że Minister rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które istotnie mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co niewątpliwie wyczerpuje dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2018r. powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Jednocześnie Sąd w niniejszym składzie nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2017r. w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Sąd uznał, że brakujący materiał dowodowy w sprawie może zostać uzupełniony w toku prowadzonego postępowania odwoławczego stosownie do art. 136 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt II SA/Op 622/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 lutego 2018 r. III SA/Po 10/18, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 stycznia 2010r. sygn. akt II OSK 101/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie przede wszystkim zobligowany do podjęcia stosownych czynności celem uzyskania dokumentów i informacji mających na celu ustalenie czy przed złożeniem wniosku o wywłaszczenie podmiot ubiegający się o to podjął stosowne rokowania z byłymi właścicielami. A następnie po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i rozważeniu prawidłowości wyliczenia odszkodowania, wyda należycie uzasadnioną decyzję. Z tych wszystkich przyczyn, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.