II SA/Gd 581/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. i K. S. na decyzję Wojewody z dnia 2 sierpnia 2018 r. nr[...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektów budowlanych oddala skargę. Skarga M. Z. i K. S. na decyzję Wojewody z dnia 2 sierpnia 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 19 kwietnia 2018 r. skarżący zgłosili w Starostwie Powiatowym na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) zamiar budowy dwóch jednakowych wolno stojących drewnianych parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, na terenie działek nr [..] i [..] położonych w O. przy ul. K. Budynki te, jak wskazano, mają mieć wymiary 6 m x 6 m i mają składać się z domku i tarasu (wymiary domku 4,5 m x 6 m, wymiary tarasu 1,5 m x 6 m). Powierzchnia każdego domku wyniesie 23,8 m2. Domki będą usytuowane na terenie działki budowlanej nr [..], do której bezpośrednio przylega działka nr [..]. Łączna powierzchnia działek wynosi 1047 m2. Działki te stanowią współwłasność skarżących. Starosta decyzją z dnia 7 maja 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy objętej zgłoszeniem złożonym przez skarżących wskazując, że realizacja zgłaszanych dwóch budynków rekreacji indywidualnej o wymiarach 6 m x 6 m czyli powierzchni zabudowy 36 m2 dla każdego budynku zlokalizowanych na działce nr [..] o powierzchni 689 m2 wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż nie mieści się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego. Od decyzji Starosty skarżący wnieśli odwołanie domagając się wzięcia pod uwagę powierzchni obu działek, gdyż przedmiotowe działki stanowią integralną całość i nie jest możliwe samodzielne funkcjonowanie działki [..], oraz wskazując, że powierzchnia zabudowy wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku czyli powierzchnia zajęta przez budynek w stanie wykończonym jest mniejsza niż 35 m2 i wynosi maksymalnie 33,64 m2. Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 2 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 7 maja 2018 r. Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał na wstępie, że z literalnego brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagają budynki rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy nie przekraczającej 35 m2 przy czym ilość obiektów, jakie mogą się znajdować na danym terenie, wynosi maksymalnie jeden "na każde 500 m2 powierzchni działki". Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko na działce o powierzchni minimum 500 m2, ale także na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m2 możliwe jest wybudowanie maksymalnie jednego obiektu, o których mowa w tym przepisie, bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem analogicznie na działce o powierzchni mniejszej niż 1000 m2, ale większej niż 500 m2 możliwe jest zatem wybudowanie dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Dalej, Wojewoda wyjaśnił, że przy ustalaniu powierzchni zabudowy należy kierować się wytycznymi Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. Punkt 5.1.2.1 normy stanowi, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym", natomiast punkt 5.1.2.2 wyjaśnia, że powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu a do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego; powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Z komentarza do przedmiotowej normy wynika, że powierzchnia zabudowy powstaje jako powierzchnia otrzymana przez zrzutowanie bryły budynku w stanie wykończonym na poziom terenu a do pola powierzchni zabudowy nie wliczają się elementy nieobudowane, takie jak balkony i loggie. W myśl powyższych pojęć, zdaniem Wojewody, uznać trzeba, że taras, który nie ma ścian nie może w takim razie wliczać się do powierzchni zabudowy domku rekreacyjnego. Następnie, Wojewoda wskazał, że pismem z dnia 5 lipca 2018 r. wezwał skarżących do uzupełnienia dokumentów o: rysunki elewacji, zwymiarowany rysunek lokalizacji domków na działce, wskazanie z jakich materiałów będą wykonane przedmiotowe budynki oraz przedłożenie informacji z jakich materiałów są wykonane budynki położone na sąsiedniej działce. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 25 lipca 2018 r., skarżący przedstawili brakujące dokumenty, jednakże określona przez nich lokalizacja budynków różni się od lokalizacji określonej w zgłoszeniu z dnia 19 kwietnia 2018 r. Przedstawione zamierzenie nie jest zatem tożsame z tym objętym wnioskiem, który został złożony do organu I instancji. Wojewoda podkreślił w tym miejscu, że brak tożsamości rozpatrywanej sprawy w postępowaniu odwoławczym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji powoduje pojawienie się nowej sprawy administracyjnej, której rozpoznanie i załatwienie przez organ II instancji stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Dlatego też, jak wskazał Wojewoda, w celu realizacji inwestycji w kształcie innym niż zgłoszono uprzednio organowi I instancji, skarżący powinni wystąpić z nowym wnioskiem zgłoszeniowym do Starosty, jako organu właściwego w nowej sprawie administracyjnej. Jednocześnie, Wojewoda zauważył, że lokalizacja budynków rekreacji indywidualnej powinna być zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Z dołączonych do zgłoszenia dokumentów nie wynika zaś, w jaki sposób budynek będzie położony na działce – mianowicie, która ściana będzie zwrócona w stronę działki sąsiedniej. Na podstawie załączonego do zgłoszenia szkicu lokalizacji nie da się określić chociażby, czy ściana zwrócona do działki sąsiedniej jest ścianą bez okien, w związku z czym nie jest możliwe sprawdzenie, czy zostały spełnione warunki ujęte w § 271 rozporządzenia Ministra w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące minimalnych odległości między budynkami i czy jest możliwe zmniejszenie odległości pomiędzy zgłaszanymi budynkami, a budynkami położonymi na sąsiedniej działce. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wskazał, że należało podtrzymać decyzję organu I instancji, jednakże z innych względów niż wskazane w zaskarżonej decyzji. W oparciu o dołączone do zgłoszenia dokumenty nie jest bowiem możliwe sprawdzenie minimalnych odległości pomiędzy budynkami ze względu na przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a w postępowaniu przed organem II instancji skarżący wskazał inną lokalizację niż w zgłoszeniu dokonanym przed organem I instancji. Tak przedstawiona inwestycja nie może być przedmiotem rozpatrywania w postępowaniu odwoławczym - stanowi bowiem zupełnie inne zamierzenie budowlane, niż to, które oceniał Starosta. We wniesionej do Sądu skardze na decyzję Wojewody skarżący domagają się jej uchylenia jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty zarzucając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja Starosty naruszała przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., względnie art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia przez organ II instancji o istocie sprawy, względnie do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w zakresie stwierdzonych przez Wojewodę rozbieżności pomiędzy szkicem poglądowym przedłożonym Staroście i zwymiarowanym rysunkiem, o który wystąpił do skarżących Wojewoda, w zakresie usytuowania planowanych domków na terenie działki skarżących i odległości tych domków od budynków znajdujących się na sąsiedniej działce; - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niezastosowanie i zaniechanie przez organ II instancji podjęcia jakichkolwiek działań nakierowanych na wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy szkicem poglądowym przedłożonym Staroście i zwymiarowanym rysunkiem przedłożonym Wojewodzie w zakresie usytuowania planowanych domków na terenie działki skarżących i odległości tych domków od budynków znajdujących się na sąsiedniej działce oraz nieuprawnione stwierdzenie, iż rozbieżność ta sprawia, że "przedstawione zamierzenie nie jest zatem tożsame z tym objętym wnioskiem, który został złożony do organu I instancji [...] brak tożsamości rozpatrywanej sprawy w postępowaniu odwoławczym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji [...] powoduje pojawienie się nowej sprawy administracyjnej" w sytuacji, gdy ww. dokumenty dotyczą tego samego zamierzenia budowlanego i pozostają ze sobą w zgodzie, a zwymiarowany rysunek, o który wystąpił do skarżących organ II instancji, doprecyzował jedynie lokalizację planowanych domków pokazaną w szkicu poglądowym orientacyjnie; co istotne w obydwu rysunkach (poglądowym i zwymiarowanym) zachowane są wymagane przepisami prawa (w tym przepisami przeciwpożarowymi) odległości planowanych domków od budynków sąsiednich; - art. 15 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym uznaniu, że rozbieżność pomiędzy szkicem poglądowym przedłożonym Staroście i zwymiarowanym rysunkiem przedłożonym Wojewodzie w zakresie usytuowania planowanych domków na terenie działki skarżących i odległości tych domków od budynków znajdujących się na sąsiedniej działce wskazuje na odmienność zamierzenia budowlanego ujętego w każdym z tych rysunków i w konsekwencji powoduje powstanie nowej sprawy administracyjnej, co w ocenie organu II instancji nie uprawniało go do merytorycznego zakończenia sprawy z uwagi na naruszenie kodeksowej zasady dwuinstancyjności; - art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady budowania zaufania do organów administracji publicznej poprzez przeprowadzenie przez organ II instancji postępowania w niniejszej sprawie w sposób naruszający zaufanie skarżących do organu z uwagi na poprzestanie przez Wojewodę na stwierdzeniu rozbieżności pomiędzy szkicem poglądowym przedłożonym Staroście i zwymiarowanym rysunkiem przedłożonym Wojewodzie w zakresie usytuowania planowanych domków na terenie działki skarżących i odległości tych domków od budynków znajdujących się na sąsiedniej działce i zaniechanie podjęcia jakichkolwiek działań mających na celu wyjaśnienie stwierdzonych rozbieżności, a w konsekwencji wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy wadliwą decyzję Starosty, mimo iż istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie uchylenia tej decyzji i albo orzeczenia co do istoty sprawy, albo przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podkreślając, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem materialnym zawitym, wobec czego po jego upływie organ traci kompetencje do wydania decyzji – sprzeciwu, bowiem uprawnienie do zgłoszenia sprzeciwu po jego upływie wygasa. Dlatego też, organ odwoławczy badając ponownie zgłoszenie, może albo utrzymać w mocy decyzję o sprzeciwie w przypadku uznania, że sprzeciw jest zasadny, albo uchylić taką decyzję i orzec o przyjęciu zgłoszenia lub umorzyć postępowanie I lub II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowana decyzja Wojewody, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Decyzją tą utrzymano bowiem w mocy decyzję Starosty z dnia 7 maja 2018 r., którą zgłoszono sprzeciw w sprawie zamiaru budowy dwóch budynków rekreacji indywidualnej na terenie działek nr [..] i [..] w O., objętego zgłoszeniem skarżących z dnia 19 kwietnia 2018 r. Decyzja Starosty jest zaś zgodna z prawem. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było dokonane przez skarżących w dniu 19 kwietnia 2018 r. zgłoszenie zamiaru budowy dwóch jednakowych wolno stojących drewnianych parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, na terenie działek nr [..] i [..] położonych w O.przy ul. K. Sąd podziela stanowisko Starosty, który uznał, że budowa zaplanowanych przez skarżących budynków, jako niemieszczących się w katalogu art. 29 – 31 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę a nie zgłoszenia. Przede wszystkim, budowa przedmiotowych obiektów nie stanowi bowiem wyjątku określonego w art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Językowa wykładania tego przepisu pozwala stwierdzić, że pozwolenia na budowę nie wymagają obiekty w nim określone o powierzchni zabudowy do 35 m2. Ponadto, jak wskazuje druga część tego przepisu, ograniczona jest ilość tych obiektów, jakie mogą znajdować się na danym terenie tj. jeden na każde 500 m2 powierzchni działki. Istotne zatem, z punktu widzenia tego przepisu, jest to, aby na jeden wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej przypadało 500 m2 powierzchni działki. Nie można zatem podzielić poglądu Wojewody, który wskazał, że w świetle powołanego przepisu na działce o powierzchni mniejszej niż 1000 m2 ale większej niż 500 m2 możliwe jest wybudowanie dwóch budynków rekreacji indywidualnej. Zaplanowane przez skarżących obiekty budowlane mają zaś powierzchnię zabudowy powyżej 35 m2. W tym miejscu wyjaśnić należy, na co słusznie zwróciły uwagę orzekające w sprawie organy, że pojęcie "powierzchni zabudowy" nie zostało zdefiniowane, ale jest ono jednym z "charakterystycznych parametrów użytkowych" w budownictwie. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 (publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są co prawda przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający – do powszechnego i wielokrotnego stosowania – zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 785/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 cytowanej wyżej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)" Mając powyższe na uwadze uznać należy, jak trafnie ocenił Starosta, że powierzchnia zabudowy każdego z zaplanowanych przez skarżących obiektów wynosi 36 m2. Przedłożony do dokonanego przez skarżących zgłoszenia rysunek wskazuje, że wymiary każdego z zaplanowanych przez skarżących budynków wraz z tarasem w rzucie głównym wynosić mają 6 m x 6 m. Przy czym zaplanowany taras przykryty jest dachem obejmującym jednocześnie budynek główny i tworzy wraz z nim całość wyznaczającą zewnętrzne krawędzie obiektu w rzucie pionowym. Dlatego też uwzględnić go należy przy obliczaniu powierzchni zabudowy zaplanowanych budynków (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 397/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak słusznie ocenił Starosta, przyjąć należy, że zaplanowane przez skarżących dwa obiekty będą znajdować się na działce o powierzchni 689 m2. Z dołączonego przez skarżących do zgłoszenia rysunku i opisu wynika, że zaplanowane obiekty mają zostać usytuowane na terenie działki nr [..], której powierzchnia, zgodnie z raportem z rejestru gruntów do celów administracyjnych, wynosi 689 m2. Objęcie zgłoszeniem również działki nr [..] w okolicznościach niniejszej sprawy nie może spowodować automatycznego zaliczenia jej powierzchni do powierzchni zabudowy a wskazuje jedynie na pozorną wolę powiększenia powierzchni zabudowy pod planowane zamierzenie. Zaplanowane bowiem przez skarżących obiekty nie będą de facto na tej działce w ogóle się znajdować. Z uwagi na powyższe, Starosta słusznie uznając, że budowa zaplanowanych przez skarżących obiektów wymagała uzyskania pozwolenia na budowę wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczono - budowlanej wnosi sprzeciw w drodze decyzji. W świetle powyższego uznać należy, że Wojewoda, mimo błędnego rozumienia na tle okoliczności niniejszej sprawy dyspozycji przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wystosowanie zaś, w powyższych okolicznościach, w dniu 5 lipca 2018 r. przez Wojewodę do skarżących wezwania do uzupełnienia dokumentów jawi się jako bezzasadne a przyjęcie, że skarżący zmienili lokalizację budynków nie mogło mieć wpływu na rozpoznanie niniejszej sprawy, objętej zgłoszeniem z dnia 19 kwietnia 2018 r. Z kolei, w okolicznościach niniejszej sprawy, rozważania Wojewody co do zgodności zaplanowanej przez skarżących zabudowy z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w spawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jawią się przedwczesne i nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną.