III SA/Gd 794/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 24 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Decyzją z dnia 5 lipca 2018 r., po rozpatrzeniu złożonego w tym dniu wniosku A. L., Burmistrz M. przyznał wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy w miesięcznej wysokości 147,18 zł na okres od 1 sierpnia 2018 r. do 31 stycznia 2019 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji podano art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2017, poz. 180 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. 2001, Nr 156, poz. 1817 ze zm.) Organ wskazał w uzasadnieniu, że w celu wyliczenia wysokości dodatku ustalano, iż we wskazanym przez skarżącą gospodarstwie domowym tj. w lokalu o powierzchni 31,62 m², zamieszkują dwie osoby (wnioskodawczyni i jej syn), których łączny dochód w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku wyniósł 3 268,41 zł. W przeliczeniu dochód ten wyniósł zatem miesięcznie 544,74 zł na jednego członka rodziny. Jednocześnie ustalono, że wydatki za lokal za ostatni miesiąc wyniosły 153,12 zł. oraz wyliczono ryczałt za brak instalacji doprowadzającej ciepło do celów ogrzewania, instalacji ciepłej wody oraz instancji gazu przewodowego w ogólnej kwocie 124,80 zł. Na tej podstawie organ uznał, że w świetle powołanych przepisów wnioskodawczyni spełnia warunki do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Szczegółowe obliczenia dotyczące wysokości przyznanego świadczenia przedstawione zostały w dołączonym do decyzji załączniku tabelarycznym "Dodatek mieszkaniowy – wyliczenia". W złożonym odwołaniu A. L. wskazała, że dodatek został jej przyznany w zaniżonej wysokości. W ocenie odwołującej się sytuacja ta wynika z nieprawidłowego obliczenia przez organ jej dochodu. W tym zakresie A. L. wskazała, że jej renta po waloryzacji od 1 marca 2018 r. wynosi 922,74 zł brutto, a więc pomnożenie tej kwoty przez 3 miesiące daje łączny dochód 2 768,22 zł brutto, wobec czego na jednego członka rodziny przypada miesięcznie 461,37 zł, a po odliczeniu składek zdrowotnych i podatku kwota – 395 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 24 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, stwierdzając, że zarówno wysokość dochodu wnioskodawczyni, jak i wysokość przysługującego jej w konsekwencji dodatku mieszkaniowego zostały wyliczone przez organ I instancji w prawidłowej wysokości, tj. z zachowaniem reguł wynikających z treści obowiązujących przepisów, w tym w szczególności zawartych w art. 3 i art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, których treść przytoczono w uzasadnieniu. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że A. L. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem, który jest bezrobotny bez prawa do zasiłku. Rodzina zajmuje mieszkanie gminne o pow. 31, 62 m², a źródłem jej utrzymania jest świadczenie rentowe wnioskodawczyni z tytułu niezdolności do pracy wynoszące 922,74 zł brutto oraz wynagrodzenie syna wnioskodawczyni z tytułu zatrudnienia w A. za miesiąc kwiecień 2018 r. (zatrudnienie w okresie od 12 lutego 2018 r. do 30 kwietnia 2018 r.) w ramach prac społecznie użytecznych w miesięcznej wysokości 324 zł oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne w miesięcznej wysokości 58,73 zł. Łączny dochód z okresu pełnych 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi zatem 3268,41 zł, średni miesięczny dochód - 1089,47 zł, a miesięczny dochód na osobę w rodzinie - 544, 74 zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc tj. lipiec 2018 r. wynosiła 153,12 zł oraz wyliczono ryczałt za brak instalacji w kwocie 124, 80 zł. Razem wydatki za lokal na powierzchnie normatywną wynoszą więc 277,92 zł (153, 12 zł +124,80 zł). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że na potrzeby wyliczeń dochodu wnioskodawczyni prawidłowo przyjęto nie kwoty faktycznie wypłaconej renty (a więc kwotę do miesięcznej wypłaty netto w wysokości 579, 27 zł), ale kwotę brutto (w wysokości 922,74 zł). Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie pozwala przy ustalaniu wysokości dochodu na odliczenia od przychodu składki na ubezpieczenie zdrowotne, ani zaliczki na podatek dochodowy. W związku z powyższym dla potrzeb ustalenia dochodu wnioskodawczyni należało uwzględnić jej dochód brutto za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, który został wykazany w zaświadczeniu ZUS z dnia 4 lipca 2018 r., a więc bez potrącenia zaliczki na podatek oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Od dochodu wnioskodawczyni nie mogły być również odliczone kwoty potrącane z renty przez komornika (w wysokości 212, 42 zł). Przepis art. 3 ust. 3 cyt. ustawy nie daje podstaw do odliczenia potrąceń komorniczych. W przepisie tym jednoznacznie bowiem określono należności podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu. Katalog świadczeń, które podlegają odliczeniu ma charakter zamknięty, stąd też dla potrzeb rozpoznania wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, inne świadczenia, niż wymienione w tym katalogu, nie mogą być odliczone. Z tych względów organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że po sumowaniu dochodów wnioskodawczyni oraz jej syna – łączny trzymiesięczny dochód gospodarstwa domowego wyniósł 3268,41 zł, za miesiąc 1089,47 zł, a zatem miesięcznie na osobę 544,74 zł. W tym celu zsumowano kwotę renty skarżącej za trzy miesiące (922,74 zł x 3 = 2.768,22 zł) do której doliczono dochód syna wnioskodawczyni za kwiecień 2018 r. (324 zł) oraz trzymiesięczną składkę na ubezpieczenie zdrowotne z Powiatowego Urzędu Pracy w M. wynoszącą miesięcznie 58, 73 zł (3 x 58, 73 zł). Organ wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 cyt. ustawy przy wydawaniu decyzji o przyznaniu dodatku mieszkaniowego uwzględnią się kwotę najniższej emerytury obowiązującą w dniu złożenia wniosku, ogłaszaną przez Prezesa ZUS. Najniższa emerytura na dzień 5 lipca 2018 r. wynosiła 1029 zł i kwota ta nie przekroczyła 125 % najniższej emerytury, którą ustalono na kwotę 1287, 25 zł. W ocenie organu w sprawie został zatem spełniony warunek wynikający z art. 3 ust. 1 cyt. ustawy. Odnosząc się dalej do treści art. 6 cyt. ustawy organ odwoławczy wyjaśnił, że kwota dodatku została w przedmiotowej sprawie wyliczona przy uwzględnieniu danych potrwierdzonych przez zarządcę budynku mieszkalnego, w których uwzględniono wydatki na lokal mieszkalny poniesione przez wnioskodawczynię. Kwota ponoszonych wydatków na mieszkanie za lipiec wyniosła 153, 12 zł. Razem wydatki na powierzchnię normatywna wyniosły 277, 92 zł. Powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 31,62 m² (ustawowa powierzchnia normatywna dla 2 osób wynosi 40 m²). Średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego wynosi 1089, 47 zł. Zgodnie z art. 6 ust. 2 cyt. ustawy dodatek ustala się w następujący sposób: miesięczne wydatki na powierzchnię normatywną wynoszą 277,92 zł – 12 % średnich miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego (tj. 1089, 47 zł x 12 % = 130, 74 zł), a więc 277, 92 zł -130, 74 zł = 147, 18 zł. Obliczony dodatek mieszkaniowy w rozpatrywanym przypadku wynosi zatem, 147, 18 zł i w takiej wysokości został prawidłowo przyznany wnioskodawczyni przez organ I instancji. Organ podkreślił, że dodatki mieszkaniowe nie są świadczeniem uznaniowym, co oznacza, że ich przyznanie zależy od spełnienia szeregu kryteriów ustanowionych w ustawie o podatkach mieszkaniowych, przy czym sposób wyliczenia dodatku mieszkaniowego następuje według przepisów ustawy oraz cytowanego rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję A. L. podniosła zarzut braku prawidłowego postępowania wyjaśniającego. W piśmie z dnia 20 grudnia 20168 r. skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 3 ust. 3 i art. 6 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, poprzez jego błędną wykładnię, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia dochodu stanowiącego podstawę ustalenia prawa do dodatku mieszkaniowego oraz jego wysokości, art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że dochód syna skarżącej miał charakter incydentalny, a jego doliczenie doprowadziło do wydania niekorzystnej decyzji, co narusza obowiązek organu rozstrzygania spraw z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zawarte w wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.) bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje ponadto bez związania go zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli w niniejszej sprawie poddana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję o przyznaniu A. L. dodatku mieszkaniowego w wysokości 147,18 zł. Instytucja dodatku mieszkaniowego, uregulowana w przepisach ustawy dodatkach mieszkaniowych.) jest szczególnym świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę na rzecz wskazanych w ustawie osób o niskich dochodach, znajdujących się w trudnej sytuacji, którym przysługuje tytuł prawny do lokalu, w celu umożliwienia im zapłaty czynszu oraz pokrycia innych obciążających je wydatków na zajmowany lokal (por. uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 20 maja 1996 r. sygn. akt OPK 12/96, ONSA 1997, z. 1, poz. 10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 3118/95, niepubl.; A. Mączyński, A. Proksa: "Nowe prawo lokalowe z komentarzem", Wyd. Centrum Prawne, Kraków 1994, str. 61; A. Gola, J. Suchocki: "Ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych – komentarz", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1996, str. 88). Głównym celem dodatku mieszkaniowego jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody, które nie są w stanie ponieść pełnych kosztów utrzymania mieszkania, skutków większego obciążenia ich budżetów domowych, wynikających ze zwiększonych wydatków na mieszkanie, czy podwyżki czynszu. Zasady i tryb przyznawania dodatków mieszkaniowych, zasady ustalania ich wysokości i wypłacania normują przepisy wskazanej wyżej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organy działały prawidłowo i zgodnie z odnośnymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadnie przyznając skarżącej dodatek w wysokości 147,18 zł. Twierdzenie skarżącej, że dodatek mieszkaniowy został jej przyznany w zaniżonej wysokości, nie jest uzasadnione. W sprawie w wyczerpujący sposób ustalono stan faktyczny tj. wszystkie istotne z punktu widzenia przyznania i obliczenia dodatku mieszkaniowego okoliczności oraz dokonano właściwej wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak stanowi art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, świadczenie to przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku i ogłaszanej przez Prezesa ZUS w Dzienniku Urzędowym RP Monitor Polski na postawie art. 94 ust. 2 pkt 1 lit a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z akt sprawy wynika, że A. L. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w dniu 5 lipca 2018 r. Z wniosku (i przedłożonych w sprawie dokumentów) wynika zaś, że łączne miesięczne dochody gospodarstwa domowego prowadzonego przez wnioskodawczynię i jej pełnoletniego syna z trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, to kwota 3 268,41 zł. Miesięczny dochód na 1 członka rodziny wnioskodawczyni w omawianym okresie wyniósł zatem 544,74 zł. Niewątpliwie był więc niższy od kwoty 125% najniższej emerytury, która na dzień złożenia wniosku wynosiła 1029,80 zł. Skarżąca kwestionuje dokonane przez organ wyliczenia dotyczące uzyskanego prze nią dochodu. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy nie były uprawnione do przyjęcia, że dochodem wnioskodawczyni z tytułu renty jest tylko kwota faktycznie jej wypłacona. Ustawa o dodatkach mieszkaniowych dla potrzeb wyliczenia tego świadczenia, odmiennie definiuje bowiem pojęcie dochodu. Zgodnie z art. 3 ust. 3 cyt. ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 i 2354), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998, 1076, 1544 i 2245), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz. U. poz. 1540), oraz świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz. U. poz. 2529). Wykładnia powyższego przepisu nie daje podstaw do odliczenia od dochodu potrąceń komorniczych, zaliczek na podatek dochodowy oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ustawodawca w powyższym przepisie jednoznacznie bowiem określił, w formie katalogu zamkniętego, świadczenia podlegające odliczeniu oraz niepodlegające wliczeniu do dochodu, wobec czego nie może on podlegać wykładni rozszerzającej. Skoro zaś nie wymienił wśród nich potrąceń komorniczych, zaliczek na podatek oraz składek na ubezpieczenie zdrowotne, to brak jest podstaw prawnych do odliczania ich od dochodu. W świetle tego uznać należało, że w niniejszej sprawie oba organy orzekające prawidłowo ustaliły dochód skarżącej (i w konwekcji dochód gospodarstwa domowego) poprzez przyjęcie, że miesięczny dochód wnioskodawczyni z tytułu renty wynosi 922, 74 zł i nie dokonały w tym zakresie żadnych odliczeń. Kwota ta została udokumentowana stosowanym zaświadczeniem wydanym przez ZUS na wniosek skarżącej. W zaświadczeniu tym wskazano, że skarżąca pobiera okresową rentę z tytułu niezdolności do pracy, które to świadczenie w okresie od 1 kwietnia 2018 r. do 30 czerwca 2018 r. miesięcznie wyniosło 922, 74 zł. Wydający zaświadczenie organ podał w omawianym zaświadczeniu również faktyczną kwotę renty tj. 579, 27 zł do wypłaty, jaka trafiła do skarżącej po dokonaniu potrąceń komorniczych w kwocie 212, 42 zł, oraz odliczeniu na podatek i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Jak wskazano wyżej przyjęcie, że dochód skarżącej z tytułu renty wynosi jedynie 579, 27 zł stoi jednak w sprzeczności z ściśle określoną w ustawie o dodatkach mieszkaniowych definicją dochodu. Z tych względów sąd nie uwzględnił zarzutów skarżącej, że dla celów wyliczenia dodatku mieszkaniowego organy przyjęły nieprawidłową kwotę dochodu z tytułu renty. Sąd uznał za niezasadny zarzut, że organy nie powinny wliczyć do kwoty dochodu dochodów uzyskanych przez syna skarżącej z uwagi na ich incydentalność. Unormowanie art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych zalicza bowiem do dochodu wszelkie przychody za wyjątkiem przychodów enumeratywnie wymienionych jako nie podlegające wliczeniu do dochodu. W świetle tego unormowania krótki okres uzyskiwania dochodu nie skutkuje pominięciem go przy ustalaniu sumy dochodów. Skarżąca nie zakwestionowała ustaleń dotyczących ponoszonych na lokal wydatków, powierzchni lokalu czy ryczałtu z tytułu braku instalacji. Wartości te zostały przyjęte zgodnie ze składanymi przez stronę oraz zarządcę budynku dokumentami oraz wyjaśnianiami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, szczegółowo przestawiło postawę dokonywania poszczególnych obliczeń oraz ich matematyczny zapis. Uzasadnienie to w pełni realizuje zasadę pogłębiania zaufania do organu, jest przejrzyste, kompletne i zawiera wszystkie niezbędne dla ustalenia wysokości dodatku elementy i wyliczenia, pozostające w zgodzie z przepisami ustawy o dodatku mieszkaniowym. W wyliczeniach tych w oparciu o prawidłowo zastosowany art. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wskazano, że po zsumowaniu dochodów wnioskodawczyni z tytułu reny oraz dochodów jej syna – łączny trzymiesięczny dochód gospodarstwa domowego wyniósł 3268,41 zł, za miesiąc 1089,47 zł. Następnie z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 6 cyt. ustawy w zaskarżonej decyzji wskazano, że wydatki na powierzchnię normatywną wyniosły razem 277, 92 zł. Tym samym, uwzględniając prawidłowo ustaloną w postępowaniu wyjaśniającym kwotę średniego miesięcznego dochodu gospodarstwa domowego oraz kwotę związanych z lokalem wydatków, przysługujący skarżącej dodatek mieszkaniowy wyliczono w kwocie 147, 18 zł, co stanowi matematyczną pochodną ww. wartości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 cyt. ustawy dodatek mieszkaniowy ustala się, odejmując od miesięcznych wydatków na powierzchnię normatywną lokalu (277, 92 zł), wartość odpowiadającą w przypadku gospodarstwa domowego prowadzonego przez skarżącą i jej syna 12 % średnich miesięcznych dochodów tego gospodarstwa (130, 74 zł = 12 % z 1089, 47 zł ). Jak prawidłowo wskazano w kwestionowanych przez skarżącą decyzjach, różnica tych wartości wynosi zaś dokładnie 147, 18 zł i taką też kwotę świadczenia organy przyznały miesięcznie skarżącej z związku ze złożonym przez nią wnioskiem. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.