IV SA/Po 1103/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 4, art. 5 w związku z art. 3 pkt 2, art. 6, art. 8, art. 20 i art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.; zwanej dalej "u.ś.r.") przyznał M. R. (zwanej dalej również "Skarżącą"): 1. zasiłek rodzinny na dziecko do 5 lat – M. R., na okres od [...] maja 2017 r. do [...] października 2017 r. w kwocie [...]zł miesięcznie; 2. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka w kwocie [...]zł; 3. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na okres od [...] maja 2017 r. do [...] października 2017 r. w kwocie [...]zł miesięcznie. Następnie w związku ze zmianą sytuacji dochodowej Skarżącej Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] na podstawie art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylił od dnia [...] sierpnia 2017 r. decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej jako "k.p.a.") wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 11a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 7 pkt 5 i art. 3 pkt 17a, art. 25 ust. 1, art. 32 ust. 2 u.ś.r. 1. uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. przyznał: a) zasiłek rodzinny na dziecko M. R., na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł; b) dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł. 3. odmówił prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r. 4. uchylił decyzję z dnia [...] września 2017 r. [...] w sprawie uchylenia prawa do świadczeń od dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że decyzją 2017 z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] przyznano M. R. zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od dnia [...] maja 2017 r. do dnia [...] października 2017 r. Następnie w dniu [...] maja 2018 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na syna na okres zasiłkowy [...] do którego dołączyła odpis protokołu posiedzenia z dnia [...] listopada 2017 r. zawierającego treść ugody sądowej na podstawie której M. P. zobowiązuje się płacić tytułem alimentów na rzecz dziecka M. R. kwotę [...]zł miesięcznie. Dalej organ I instancji wskazał, że w dniu [...] czerwca 2018 r. ustalono z pracownikiem Urzędu Stanu Cywilnego w T. , iż dnia [...] maja 2017 r. nastąpiło uznanie ojcostwa wobec M. R.. Powyższe organ uznał za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi w dniu wydania decyzji. Stanowiło to w ocenie organu podstawę do wznowienia postępowania w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Po wznowieniu postępowania organ rozpatrzył ponownie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka z [...] maja 2017 r. i stwierdził, że ujawnienie uznania ojcostwa oraz brak zasądzonych alimentów na rzecz dziecka od jego ojca nie uprawnia od dnia [...] czerwca 2017 r. do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W odwołaniu M. R. zarzuciła decyzji organu I instancji: - błędne przyjęcie, iż w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji nie przysługuje jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka; - błędne przyjęcie, iż zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje jedynie w okresie od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r.; - błędne przyjęcie, iż wyszły na jaw nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania w sytuacji gdy wszelkie okoliczności były zgłaszane organowi i miał o nich wiedzę w dacie wydawania decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca podniosła, że decyzja jest dla niej niezrozumiała. Organ wcześniej pozytywnie rozpatrzył jej wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ wiedział o sytuacji życiowej i rodzinnej Skarżącej, w szczególności o okolicznościach na które powołuje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżąca oświadczyła, że ojciec dziecka nigdy nie uczestniczył w wychowywaniu syna. Od początku jest matką samotnie wychowującą dziecko. Alimenty na rzecz syna zostały przyznane dopiero od [...] października 2017 r., przy czym ojciec dziecka ich nie płacił, a egzekucja w tym zakresie okazała się bezskuteczna. Alimenty otrzymuję z Funduszu Alimentacyjnego. W tej sytuacji organ błędnie ustalił, iż nie przysługuje jej zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka za okres po [...] maja 2017 r. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy organ nie uwzględnił dat wynikających z orzeczenia Sądu w zakresie przyznania alimentów. Skarżąca stwierdziła, że otrzymaną kwotę zasiłku i dodatku w całości zużyła na potrzeby związane z wyżywieniem i utrzymaniem syna i nie mam już tych środków. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.ś.r. świadczenie w postaci dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka przysługuje jedynie w sytuacji, gdy drugi z rodziców dziecka nie żyje lub ojciec dziecka jest nieznany lub powództwo o alimenty zostało oddalone. Ustawodawca w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości określił krąg osób uprawnionych do dodatku do zasiłku. Dalej Kolegium wskazało, że organ I instancji na dzień wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych nie posiadał wiedzy o tym, że M. P. uznał ojcostwo dziecka M. R.. Skarżąca nie przedstawiła wówczas odpisu zupełnego aktu urodzenia z którego wynikałoby, że w dniu [...] maja 2017 r. nastąpiło uznanie ojcostwa dziecka oraz ugody sądowej na podstawie której M. P. zobowiązuje się płacenia alimentów na rzecz dziecka. Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpiły przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem ujawniono istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Okoliczności te istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Tym samym wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka na syna M. R. jest zdaniem Kolegium w pełni zasadne. Dalej Kolegium wskazało, iż z oryginału odpisu zupełnego aktu urodzenia Urzędu Stanu Cywilnego w T. Nr [...] wynika, że M. P. uznał ojcostwo dziecka M. R. w dniu [...] maja 2017 r. Natomiast ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w T. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt [...] na dziecko Skarżącej - M. R. zasądzone zostały alimenty od pozwanego M. P. w wysokości po [...] zł miesięcznie od dnia [...] października 2017 r. Powyższe zdaniem Kolegium stanowi istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję. M. P. uznał ojcostwo dziecka M. R. w dniu [...] maja 2017 r., a brak zasądzonych alimentów na rzecz dziecka od jego ojca nie uprawnia od dnia [...] czerwca 2017 r. do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dopiero ugodą zawartą z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. akt III RC [...] zostały zasądzone alimenty na dziecko od dnia [...] października 2017 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. R. powtórzyła argumentację podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna jednak z innych powodów niż w niej wskazano. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z .2018 poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów administracyjnych z przepisami prawa. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") dokonując tej kontroli sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, jeżeli została ona wydana w postępowaniu administracyjnym dotkniętym jedną z wad procesowych wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Możliwość prawna, którą otwiera instytucja wznowienia postępowania, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją ostateczną, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej. Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego w sposób wyraźny wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na wniosek strony z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera następną fazę postępowania w sprawie wznowienia postępowania, to jest wszczyna tzw. postępowanie rozpoznawcze. Celem tego postępowania rozpoznawczego jest ustalenie istnienia podstawy wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 organ wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Postanowienie o wznowieniu postępowania powinno dokładnie wyznaczać zakres wznowieniowego postępowania. W postanowieniu o wznowieniu postępowania należy określić podstawy wznowienia oraz oznaczyć decyzje rozstrzygające sprawę, w której zostaje wznowione postępowanie. Musi ono więc określać nie tylko podstawy wznowienia, ale także indywidualizować, dokładnie oznaczać decyzje rozstrzygające sprawę, w której wznawia postępowanie. Postępowanie o wznowieniu postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją wskazaną w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest więc, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b, a także ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu wyznacza więc art. 149 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Z kolei granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Granicę postępowania tworzy więc sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Zmiana tylko jednego z tych elementów powoduje, że mamy do czynienia z inną sprawą. Są to nieprzekraczalne granice postępowania wznowieniowego. W rozpoznawanej sprawie wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowieniem z dnia z [...] czerwca 2018 r. Burmistrz Miasta wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w sposób wyraźny zaznaczając granice wznowionego postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania, co do przyczyn wznowienia, Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. w sprawie przyznania prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz przyznał zasiłek rodzinny na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł; dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2017 r. w kwocie [...]zł odmówił prawa do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka, na dziecko M. R., na okres od dnia [...] czerwca 2017 r. do [...] października 2017 r. Organ uchylił jednocześnie decyzję [...] z dnia [...] września 2017 r. w sprawie uchylenia prawa do świadczeń od dnia [...] sierpnia 2017 r. Tym samym uchylając decyzję z dnia [...] września 2017 r. organ przekroczył granice postępowania wznowieniowego. Wyznaczało je bowiem postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. Prowadząc postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, organ związany był granicami postępowania wznowieniowego, które dotyczyło decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją organ nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do innej decyzji. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że Sąd nie kwestionuje zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2017 r. W przypadku stwierdzenia przez organ wystąpienia konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji, powinno do tego jednak dojść we właściwym postępowaniu. Podkreślić trzeba, że wystąpienie podstawy wznowienia w stosunku do określonej decyzji nie może być pretekstem do wyeliminowania z obrotu prawnego innej decyzji, nieobjętych zakresie postępowania wznowieniowego. Ponownie prowadząc postępowanie organ związany będzie stanowiskiem Sądu dotyczącym zakresu postępowania wznowieniowego. Dodatkowo prowadząc ponownie postępowanie organ powinien uwzględnić okoliczność wydania decyzji z dnia [...] września 2017 r., o uchyleniu od dnia [...] sierpnia 2017 r., decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. W przypadku dostrzeżenia konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2017 r. organ powinien dokonać tego we właściwym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrz [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] .