II SAB/Po 102/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Burmistrza Gminy M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 sierpnia 2018 r., wniesionym do Biura Obsługi Interesanta Urzędu Miejskiego w M. w dniu [...] 2018 r., Skarżący B. K. zwrócił się stosownie do art. 2 ust.1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu kopii "metryki sprawy [...]" prowadzonej w trybie art. 66a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Wobec nieuwzględnienia wniosku, pismem z dnia 11 września 2018 r., które do Urzędu Miejskiego w M. wpłynęło w dniu 12 września 2018 r., B. K. wniósł skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta i Gminy. Skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji publicznej, orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasadzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że 24 sierpnia 2018 r. wystąpił o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu kopii "metryki sprawy [...]" prowadzonej w sprawie, która dotyczy przewlekłego postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy jego posesji. Do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym zdaniem Skarżącego naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 wymienionej ustawy. Skarżący wniósł o zasądzenie zadośćuczynienia za doznane krzywdy z powodu przewlekłości, która powoduje u niego poczucie bezsilności wobec organów władzy administracji publicznej. Odpowiadając na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że Skarżący wcześniej złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego oraz ogrodzenia nieruchomości od strony ul. [...] w M., przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid.[...] obręb M. i w toku tego postępowania administracyjnego żądał udostępnienia metryki omawianej sprawy administracyjnej. Organ podniósł, że skarżący miał i ma nieograniczony dostęp do całych akt powołanej sprawy administracyjnej w trybie i na zasadach określonych w art. 73 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.) jako strona postępowania. Organ podniósł, że Skarżący mieszka w M. i osobiście składał w Biurze Obsługi Interesanta zarówno wniosek o udostępnienie informacji publicznej jak i skargę do Sądu i przebywając w Urzędzie Miejskim w M. mógł swobodnie zapoznać się z żądaną metryką sprawy [...] bowiem Burmistrz Miasta i Gminy udostępnia akta spraw administracyjnych bez potrzeby wcześniejszego umawiania się. Dalej Burmistrz podniósł, że w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1. Niniejsza sprawa dotyczy udostępnienia metryki sprawy administracyjnej, a zatem dotyczy przebiegu postępowania administracyjnego w którym Skarżący jest stroną. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Jako stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.). Posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art, 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Ponadto w przypadku zwłoki w rozpatrzeniu danej sprawy strona może podjąć określone środki dyscyplinujące organ, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Tak więc Skarżący swoje prawo do informacji o sposobie załatwienia sprawy może zrealizować w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ew. stosownych przepisów prawa materialnego, a nie w ramach przepisów o dostępie do informacji publicznej. Uzyskanie bowiem takiej informacji przez stronę postępowania administracyjnego nie następuje w trybie przepisów powołanej wyżej ustawy. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt I OSK 545/09, w którym orzekł: Dostęp stron postępowania administracyjnego regulowany art: 73 i 74 k.p.a. wyłącza stosowanie przepisów ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Kończąc Burmistrz Miasta i Gminy wyjaśnił, że udostępnił Skarżącemu żądaną metrykę sprawy [...] przy piśmie z dnia 13 września 2018 r., które Skarżący odebrał w dniu 14 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330), do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 P.p.s.a. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy podstawą uprawnienia Skarżącego oraz zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do udzielenia informacji były przepisy ustawy z dnia 6września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest bowiem uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną. W świetle treści art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy jednakże należy zwrócić uwagę, iż z wniosku Skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy prowadzi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zadaszenia wejścia do budynku mieszkalnego oraz ogrodzenia nieruchomości od strony ul. [...] w M., przewidzianej do realizacji na działce o nr ewid.[...] obręb M.. Właśnie w toku tego postępowania administracyjnego Skarżący żądał udostępnienia metryki omawianej sprawy administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż żądanie realizacji określonych wniosków w sprawach indywidualnych nie może zostać uznane za żądanie udzielenia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Ol 20/09). Nie może strona danego postępowania administracyjnego żądać informacji o sposobie i przebiegu takiego postępowania w ramach wskazanej ustawy, bowiem służą jej określone uprawnienia wynikające z przepisów m.in. Kodeksu postępowania administracyjnego. Stronie postępowania przysługuje prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania (art. 10 k.p.a.), posiada dostęp do pełnych akt administracyjnych danej sprawy i może sporządzać z nich notatki i odpisy, a w określonych przypadkach może żądać uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy. Ograniczenie zaś stronie dostępu do akt sprawy może jedynie wynikać z przesłanek określonych w art. 74 § 1 k.p.a. (ochrona tajemnicy państwowej lub ochrona ważnego interesu państwowego). Skoro dostęp do akt postępowania administracyjnego dla stron tego postępowania reguluje przepis art. 73 k.p.a. to w tym zakresie, z mocy art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączone jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawą uprawnienia Skarżącego do uzyskania metryki sprawy o jakiej mowa w art. 66a k.p.a. nie mogły zatem stanowić przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Informacja, o jaką zwrócił się Skarżący, nie miała dla niego charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a powołanej ustawy, bowiem dotyczyła postępowania administracyjnego, którego był stroną. Tym samym Burmistrz Miasta i Gminy nie mógł rozpatrywać wniosku Skarżącego z dnia 24 sierpnia 2018 r. w trybie tej ustawy, jak i nie miały w tym przypadku zastosowania terminy ustalone przepisami tej ustawy. Wskazać nadto należy, że w świetle jednoznacznie sformułowanego wniosku Skarżącego o udostępnienie metryki sprawy na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można uznać, że Skarżący żądał od organu wydania w sprawie administracyjnej aktu (decyzji lub postanowienia), wynikającego z kompetencji tego organu, a więc w sprawie należącej do kategorii wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 P.p.s.a. W sytuacji, gdy Skarżący ma zastrzeżenia co do długotrwałości postępowania prowadzonego przez skarżony organ w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, może wywieść skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Jednakże warunkiem skutecznego wniesienia takiej skargi, zgodnie z art. 52 P.p.s.a., jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu administracyjnym. Warunek ten dotyczy także bezczynności organu, bowiem stosownie do treści art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z akt sprawy wynika, że Skarżący jak dotąd procedury tej nie uruchomił, zatem nawet gdyby można było przyjąć, że przedmiotowa skarga ma szerszy zakres zaskarżenia, to taka skarga podlegałaby odrzuceniu – właśnie z uwagi na brak wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. W tym miejscu Sąd wskazuje, że skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie – dopóki toczy się postępowanie, natomiast skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest tym ograniczona. Ponadto należy wskazać, że w przypadku sprawy, której przedmiotem jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy, organem, do którego ponaglenie powinno zostać skierowane, jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym wnieść je należy za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił. Sąd rozpatrzył sprawę na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.