II SA/Go 784/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na negatywną opinię Burmistrza z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji lądowiska uchyla zaskarżoną opinię. 1. Burmistrz pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] negatywnie zaopiniował wniosek P. S. dotyczący lokalizacji lądowiska na działce położonej w [...], o nr. ewidencyjnym [...], stanowiącej własność wnioskodawcy - w zakresie wykorzystania terenu działki na cele prowadzenia lądowiska rekreacyjnego. W podstawie prawnej opinii organ wskazał na przepisy art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. 2018, poz. 1183 – dalej jako Prawo lotnicze) w związku z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. 2013 poz. 795) oraz § 7 Wytycznych Nr 17 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie określenia parametrów technicznych dla lądowisk (Dz. Urz.ULC.2014, poz. 81). 1.1. W uzasadnieniu opinii organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. P.S. zwrócił się o wydanie opinii pozytywnej dotyczącej możliwości lokalizacji lądowiska na działce położonej w [...] o numerze [...] stanowiącej własność wnioskodawcy w zakresie wykorzystania działki na cele lądowiska rekreacyjnego. We wniosku wskazano, że lądowisko będzie wykorzystywane sporadyczne. Jedynym śmigłowcem, który będzie wykonywał z niego operacje lotnicze będzie śmigłowiec [...], generujący stosunkowo niewielkie natężenie hałasu. Lądowisko ma być wykorzystywane tylko w dzień przy bardzo dobrych warunkach meteorologicznych. Podczas rozmowy z wnioskodawcą uzyskano informację, że częstotliwość startów i lądowań przekroczy liczbę czternastu w ciągu kolejnych 12 miesięcy. Start i lądowanie w ilości mniejszej niż 14, na takim lądowisku mogą zostać wykonane za zgodą posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko. Maksymalna liczba startów i lądowań nie wymagających wpisu do rejestru lądowisk określona została w art. 93 us.t 6 Prawa lotniczego. 1.2. Dalej organ wskazał, że tryb wnioskowy znajduje oparcie w art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego, zgodnie z którym lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu, na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta. burmistrza, prezydenta miasta). Definicja lądowiska zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym "lądowiskiem jest obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Pozytywna opinia właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), jest jednym z trzech dokumentów wymaganych przy rejestracji lądowiska. 1.3. Stosownie do brzmienia § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk Zgłaszający lądowisko powinien dołączyć do wniosku: 1) dokument potwierdzający zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, wraz z dokumentem poświadczającym tytuł prawny do nieruchomości; 2) pozytywną opinię instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego w zakresie zarządzania ruchem lotniczym, w szczególności z uwzględnieniem planu organizacji ruchu lotniczego na lądowisku oraz w jego rejonie, wraz ze wskazaniem sposobów uniknięcia ewentualnych kolizji z pozostałymi uczestnikami ruchu lotniczego; 3) pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie; a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. 1.4. Rozpatrując wniosek w zakresie przytoczonych wyżej przesłanek organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr XXVI/404/2016 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy przeznaczenie terenu obejmującego przedmiotową działkę określono jako "Teren zabudowy mieszkaniowo -usługowej (MU)" o następujących parametrach: Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej (MU) - funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa oraz usługi nieuciążliwe komercyjne, w szczególności usługi handlu i gastronomii; - funkcja uzupełniająca: usługi inne niż funkcji podstawowej, w tym usługi publiczne, zieleń urządzona (w tym publiczna), tereny sportu i rekreacji oraz niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacja oraz inne funkcje uzupełniające bez których nie jest możliwe właściwe zagospodarowanie i użytkowanie tych terenów; - na obszarze miasta funkcję podstawową należy realizować jako zabudowę śródmiejską, wielo- lub jednorodzinną lub usługową; - na obszarze gminy funkcję podstawową należ}' realizować jako zabudowę jednorodzinną, usługową lub zagrodową; - realizację funkcji podstawowych dopuszcza się w następujących formach: jako zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową i usługową, przy czym w granicach jednostki funkcjonalnej powinna dominować funkcja mieszkaniowa; - zabudowę funkcji podstawowych można realizować jako obiekty samoistnie (jako osobny obiekt w granicach działki) lub współistniejące (w części budynku wiodącej funkcji); - zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, chyba, że przeprowadzona procedura wykazała brak negatywnego wpływu na środowisko, z wyłączeniem obiektów celu publicznego, w szczególności infrastruktury technicznej i dróg; - dopuszczenie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W ocenie organu zapisy studium wyraźnie wskazują jako funkcję podstawową i dominującą w postaci zabudowy mieszkaniowej oraz usług nieuciążliwych komercyjnych, w szczególności usługi handlu i gastronomii. Studium mówi również o funkcji uzupełniającej w postaci usług innych niż funkcja podstawowa, w tym usługi publiczne, zieleń urządzona (w tym publiczna), tereny sportu i rekreacji oraz niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacja oraz inne funkcje uzupełniające bez których nie jest możliwe właściwe zagospodarowanie i użytkowanie tych terenów. Studium nie przewiduje zagospodarowania przedmiotowego terenu z przeznaczeniem na lądowisko. 1.5. Jeśli chodzi o postanowienia planu, działka nr [...] jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i sportowo - rekreacyjnej w [...], uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Nr XVIII/183/2000 z dnia 25 lutego 2000 r. Przeznaczenie funkcjonalne terenu działki określono symbolem 2MN,U czyli - zabudowa mieszkaniowa, działalność gospodarcza związana z funkcją i obsługą terenu o symbolu 1 US; 2.1. Dojazd od ulicy o symbolu KL. 2.2. Możliwość podziału terenu na maksymalnie 3 działki. 2.3. Powierzchnia zabudowy działki maksymalnie 30 %. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i sportowo- rekreacyjnej, określa przeznaczenie terenu działki wnioskowanej nr [...] jako "2MN,U - zabudowa mieszkaniowa, działalność gospodarcza związana z funkcją i obsługą terenu o symbolu 1 US, możliwe jest prowadzenie usług powiązanych z działalnością gospodarczą". Plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji lądowiska na przedmiotowym terenie. Zdaniem organu zapis przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka wnioskodawcy: "2MN,U - zabudowa mieszkaniowa, działalność gospodarcza związana z funkcją i obsługą terenu o symbolu 1 US, możliwe jest prowadzenie usług powiązanych z działalnością gospodarczą", nie przewiduje lokalizacji lądowiska. Jak wskazano, organ dokonał analizy istniejącego zagospodarowania terenu w oparciu o dostępne wydruki z ewidencji gruntów i budynków w aktach sprawy oraz zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej w terenie (w aktach sprawy). 1.6. Odnosząc się do trzeciej przesłanki - możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska, organ powołując się na orzecznictwo, wskazał, że dopuszczalne jest wyznaczenie lądowiska również na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. W ocenie organu analiza zagospodarowania terenu działki oraz działek przyległych wskazuje, że są to tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej, co ukazuje załącznik Nr 3 do niniejszej opinii, wykonany na ortofotomapie z Systemu Informacji Przestrzennej. Wnioskodawca uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (bez funkcji usługowej). Istniejące wokół działki [...] budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek usługowy w którym mieści się hotel, restauracja, bar (dz. nr [...]) oraz budynek basenu miejskiego (dz. Nr [...]), wybudowane zostały z materiałów ogólnodostępnych, metodami tradycyjnymi. Nie zastosowano w nich np. dźwiękoszczelnych okien, bowiem takich wymogów nie przewidywał miejscowy plan. Start statku powietrznego wywoła uciążliwości w postaci fali dźwiękowej i podmuchu wiatru, na które istniejące budynki mieszkalne nie są przygotowane. Bez zabezpieczenia akustycznego wybudowano również budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej i wolnostojącej istniejące na działkach w najbliższej okolicy (organ podał gabaryty im wysokość tych budynków). 1.7. Odnosząc się do podanego we wniosku śmigłowca organ wskazał, że zapoznał się na stronie internetowej helipoland.com ze specyfikacją śmigłowca [...], którą załączył do akt sprawy, tak pod względem emitowanego hałasu, jak i wymiarów zewnętrznych. Do wniosku dołączono również rozchodzenie się dźwięku i jego natężenia w zależności od odległości od pracującego wirnika (opisany w opinii). Na załączniku graficznym Nr 2 do opinii, wyznaczono kolorem zielonym proponowane lądowisko, naniesiono wymiary lądowiska na podstawie odczytów z ortofotomapy Systemu Informacji Przestrzennej. Z ustnej deklaracji wnioskodawcy wynika, że widoczny na załączniku basen został zasypany. Naniesiono również okręgi obrazujące poziom hałasu w dB w zależności od odległości od domniemanego środka lądowiska. Załącznik graficzny Nr 2 do opinii, obrazuje poziom hałasu 43.6 dB wychodzący poza granice działki wnioskowanej. Organ odwołał się również do artykułu "Analiza możliwości zmniejszenia hałasu śmigłowca na przykładzie [...]" pod redakcją mgr inż. G.G. [...]. W artykule przeprowadzono analizę możliwości zmniejszenia hałasu emitowanego przez śmigłowiec [...]. Jak wskazał organ, śmigłowiec [...] Sokół jest śmigłowcem o innych parametrach technicznych niż [...], natomiast definicje zawarte w artykule wzbudziły niepokój organu, gdyż w jego ocenie załącznik do wniosku nie rozstrzyga definitywnie czy lądowania i starty śmigłowca będą uciążliwe dla mieszkańców budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków usługowo-mieszkalnych i użytku publicznego istniejących w najbliższym otoczeniu działki wnioskowanej na której ma być zarejestrowane lądowisko. Zważywszy na powyższe poziomy hałasu, organ negatywnie ocenił możliwość wykorzystania terenu działki na lądowisko. 1.8. Dalej organ podał wymiary śmigłowca [...] ([...]), zgodnie ze specyfikacją i powołując się na Wytyczne Nr 17 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie określenia parametrów technicznych dla lądowisk wskazał, że pole wzlotów teoretycznie mieści się w wytycznych opisanych powyżej. Jednakże działka z zamierzonym lądowiskiem znajduje się pomiędzy dwoma budynkami. Po stronie wschodniej znajduje się działka o nr ewid. gr. [...] z budynkiem mieszkaIno-usługowym wolnostojącym, w którym znajduje się hotel, restauracja i bar. Po stronie zachodniej na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz garaż wolnostojący. Działka wnioskowana otoczona jest murem i roślinnością wysoką. Działki po stronie wschodniej i zachodniej również posiadają mury okalające i roślinność wysoką. Po stronie południowej znajduje się budynek użyteczności publicznej w którym znajduje się kryty basen miejski. Zabudowa wokół działki wnioskowanej jest zabudową intensywna co obrazuje wydruk ortofotomapy z Systemu Informacji Przestrzennej. Od strony północnej i zachodniej znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i szeregowej. Jak podkreślił organ, względy bezpieczeństwa oraz możliwości startu i lądowania oraz kolizje z budowlami otaczającymi zbada odpowiednia instytucja lotnicza, bowiem organ nie posiada kompetencji i delegacji prawnej w sprawie wypowiadania się co do bezpieczeństwa mieszkańców podczas startów i lądowań śmigłowca. Zdaniem tutejszego organu lokalizacja lądowiska rodzić będzie jednak konflikty społeczne ze względu na uciążliwości związane z hałasem i podmuchem wiatru przy startach i ładowaniu śmigłowca, oraz brakiem zabezpieczeń akustycznych w już istniejących budynkach mieszkalnych i usługowo-mieszkalnych i użyteczności publicznej, co również przemawia za negatywną oceną wniosku. 2. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego sądu, P.S. wniósł o uchylenie negatywnej opinii zarzucając temu aktowi wadliwą ocenę materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych. Podkreślił, że organ nie stwierdził niezgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami studium oraz planu, ale błędnie przyjął, że nie jest możliwa ze względu na funkcje i wykorzystanie zabudowy sąsiedniej (wśród której znajdują się obiekty gastronomiczne i hotelowe). Nadto błędnie ocenił odziaływania śmigłowca, w szczególności przekroczenie normy dotyczących wytwarzanego hałasu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 102 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak prawidłowo wskazano w podstawach prawnych i uzasadnieniu opinii, sprawa znajduje umocowanie w art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego oraz § 2 ust. 3 powoływanego wyżej rozporządzenia wykonawczego w sprawie ewidencji lądowisk. W orzecznictwie, choć niezbyt licznym, przyjmuje się bez zastrzeżeń, że opinia organu wydana na podstawie wskazanych przepisów podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego jako akt należący do katalogu zawartego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na zasadach określonych w przepisach art. 50 - 57 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., II OSK 539/14; wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 529/17, CBOSA). 5. Zgodnie z definicją ustawową, lądowisko to wydzielony obszar w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych (art. 2 pkt 5 Prawa lotniczego). Lądowisko jest innym, niż lotnisko i nie podlega reżimowi przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego. Zgodzić się zatem należy z poglądem wyrażonym w powoływanym wyżej wyroku WSA w Poznaniu, że w kontekście § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie lądowiska takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Dlatego samo stwierdzenie, że dany teren przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko nie jest wystarczające. Wskazuje na to wyraźnie treść § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia w sprawie ewidencji mówiący o trzeciej przesłance opiniowania czyli "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska". Z brzmienia tego przepisu nie wynika niestety co ukrywa się pod sformułowaniem "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska" i co ma konkretnie podlegać badaniu. W tej mierze zgodzić należy się z poglądem sądu poznańskiego, który podkreśla konieczność wnikliwej ocena wniosku nie tylko w zakresie uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu, ale również parametrów lądowiska, statków powietrznych, charakterystyki miejsca położenia lądowiska względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. 6. Jak wynika z uzasadnienia opinii organ przyjął właśnie takie stanowisko i poczynił rozważania w szerokim zakresie. Dotyczyły one konkretnej funkcji okolicznej zabudowy, jej przeznaczenia i wykorzystania, gabarytów i wysokości budynków, parametrów śmigłowca, hałasu oraz rozmiaru lądowiska uznając, że w wypowiadanie się kwestii bezpieczeństwa przekracza jego kompetencje. Kwestia, która decyduje o tym, że opinia została przez sąd uznana za wadliwą dotyczy postępowania rozpoznawczego, w szczególności uchybień dowodowych (art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie istotne dla tej sprawy ustalenia poczynione w opinii nie zostały oparte na dowodach i dokumentach, które mogą być zweryfikowane w postępowaniu sądowym. Ma to szczególne znaczenie w sprawie, zarówno dla kontroli sądowej, jak i gwarancji strony postępowania, bowiem postępowanie ma charakter jednoinstancyjny, a jego wynik podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu. To, że sprawa kończy się wydaniem opinii, w żadnym razie nie oznacza rozluźnienia rygów dowodowych (por. art. 5 k.p.a.). Nadto opinia jest aktem o charakterze administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę, a jej treść de facto i de iure determinuje wynik całej sprawy Wystarczy bowiem, by jedna z dwóch opinii wydawanych w przedmiocie lokalizacji lądowiska była negatywna, aby lądowisko nie mogło zostać wpisane do ewidencji i użytkowane. 6.1. Jak wynika z opinii jej integralną część stanowiły załączniki nr 1, 2, i 3. Załączniki te stanowią wydruki map nie pochodzące z urzędowego zasobu geodezyjnego tylko mapy z serwisu e-mapa opatrzone adnotacją, że nie stanowią one dokumentu "w rozumieniu przepisów prawa". Posłużenie się takimi mapami nie jest więc uprawnione bowiem nie ma pewności co do ich zgodności ze stanem geodezyjnym. 6.2. Kolejnym dowodem, do którego odwołano się w opinii są pomiary i zdjęcia. Pomiary te zostały przytoczone w uzasadnieniu opinii nie są jednak stwierdzone żadnym protokołem (jest tylko wzmianka w notatce, która nie zawiera jednak samych wyliczeń). Pomijając nawet wymóg protokołowania (art. 67, art. 68 k.p.a.) wskazać tu należy, że wobec zarzutów strony dotyczących ustaleń faktycznych organ powinien umożliwić stronie odniesienie się do nich przed wydaniem opinii, która kończy jednoinstancyjna przecież sprawę. Realizacja gwarancji proceduralnych wymagała zawiadomienia strony o oględzinach (art. 79 k.p.a.), a co najmniej przedstawienia ustaleń i zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 § 1 k.p.a.). 6.3. Dalej wskazać należy, że powoływane w opinii dokumenty planu i studium nie znajdują się w aktach. Rzeczą sądu nie jest ich poszukiwanie, tym bardziej, że nie wszystkie są dostępne w postaci elektronicznej. Również wzmianka o możliwym konflikcie społecznym nie jest w żaden sposób wykazana, bowiem nie ma w aktach ani jednego stanowiska choćby sąsiadów planowanego lądowiska. 6.4. Organ nie wykazał także pod względem dowodowym na jakiej podstawie oparł ustalenia dotyczące norm hałasu. W szczególności dotyczy to parametrów zabudowy sąsiedniej i emisji hałasu (w aktach nie ma żadnych dokumentów pomiarów, poza charakterystyką śmigłowca). Nadto, co wynika już z innej sprawy, która wpłynęła do tutejszego sądu (sygn. akt II SA/Go 9/19) do tego samego organu został złożony wniosek w tym samym przedmiocie przez inny podmiot. We wniosku i podanej charakterystyce mowa jest o komercyjnym wykorzystaniu lądowiska. Niewątpliwie ma to wpływ na zakres badania tej sprawy, bowiem lądowisko na wskazanej działce może być tylko jedno. 7. Z tych względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. W ponowionym postępowaniu zadaniem organu będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego z zachowaniem gwarancji i rygorów opisanych w punkcie 6 niniejszego uzasadnienia.