I OSK 1346/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 740/18 o odrzuceniu skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 17 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. S. na bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie rozpoznania odwołania z 10 lipca 2017 r. od wyniku weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego. W uzasadnieniu wskazał, że zakres kognicji sądów administracyjnych został określony w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), "p.p.s.a.", i wyliczenie to ma charakter zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności w nim niewymienionych oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie skarżona jest bezczynność organu, jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie zawsze takie działanie organu może być przedmiotem skargi. Bezczynność organów, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., podlega kontroli sądu administracyjnego tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje czynności, czy też nie wydaje orzeczenia, które mogłyby być zaskarżone do sądu administracyjnego. Jeśli kognicji sądu administracyjnego nie podlega dane działanie organu, to i bezczynność organu w tym zakresie nie będzie mogła być kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skarżący zarzucił organowi – Dyrektorowi Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w Warszawie – bezczynność postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania z 10 lipca 2017 r. od wyniku weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego. Zdaniem tego Sądu skarga na bezczynność organu może dotyczyć jedynie spraw, w których organ jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w sprawie objętej żądaniem zgłoszonym przez skarżącego w złożonym wniosku taki obowiązek na nim nie ciążył. Przedmiotowe odwołanie skarżącego złożone na podstawie art. 44zzz ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.), nie mogło zainicjować żadnego z postępowań, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., dlatego też wniesiona skarga na bezczynność organu nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ponadto Sąd ten zaznaczył, że rozstrzygnięcie Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego w odniesieniu do zadania lub zadań egzaminacyjnych jest ostateczne i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego (art. 44zzz ust. 18 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę, uznając ja za niedopuszczalną. Na podstawie zaś art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrócił skarżącemu wpis od skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając je w całości. Domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe odwołanie złożone na podstawie art. 44zzz ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie mogło zainicjować żadnego z postępowań, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. i w wyniku powyższego nieprawidłowe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż ww. sprawa nie należy do kognicji sądów administracyjnych; - art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie wydanego postanowienia, polegające na nieodniesieniu się do zawartych w skardze na bezczynność argumentów, że nie doszło do wydania prawidłowego (w przypisanej formie) rozstrzygnięcia i w związku z tym przywołanie w uzasadnieniu nieznajdującego w takim przypadku zastosowania art. 44zzz ust. 20 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania poprzez niezastosowanie przepisów, tj. art. 45 i art. 77 Konstytucji RP poprzez faktyczne odebranie skarżącemu możliwości sądowej ochrony jego praw. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Centralnej Komisji Egzaminacyjnej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zaskarżone postanowienie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że z przedmiotowej skargi na bezczynność wynika, iż skarżący domaga się przekazania mu "prawidłowego, podpisanego, zgodnego z przepisami prawa Rozstrzygnięcia Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego" i w tym zakresie upatruje bezczynności Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej. Jego zdaniem obowiązek przekazania ww. rozstrzygnięcia na Dyrektora nakłada art. 44zzz ust. 20 ustawy o systemie oświaty. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu analizował dopuszczalność skargi na bezczynność Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie "rozpoznania odwołania skarżącego z 10 lipca 2017 r. od wyniku weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego". Powyższy błąd nie miał jednak wpływu na wynik postępowania, bowiem rację należy przyznać Sądowi pierwszej instancji, że odwołanie skarżącego od wyniku weryfikacji sumy punktów z części pisemnej egzaminu maturalnego do Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego z 10 lipca 2017 r., jako element składowy całego postępowania odwoławczego od wyniku egzaminu maturalnego, nie mogło zainicjować żadnego z postępowań, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Co za tym idzie, również i efekt końcowy postępowania wywołanego tym odwołaniem (rozstrzygnięcie Kolegium), czy też bezczynność związana z tym rozstrzygnięciem, nie może stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, a także inne niż ww. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 1-4 ww. przepisu). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość organów m.in. w powyższym zakresie oraz w sprawach dotyczących innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 8 i 9 omawianego przepisu). Zdaniem skarżącego kasacyjnie obowiązek Dyrektora Centralnej Komisji Egzaminacyjnej wynikający z art. 44zzz ust. 20 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.) stanowi bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Obowiązek Dyrektora polega na niezwłocznym przekazaniu rozstrzygnięcia i uzasadnienia, o których mowa w ust. 18, dyrektorowi okręgowej komisji egzaminacyjnej oraz absolwentowi, który wniósł odwołanie. Należy jednak zwrócić uwagę, że powyższa czynność Dyrektora stanowi jedynie zwieńczenie postępowania uregulowanego w art. 44zzz ustawy o systemie oświaty, zaś wolą ustawodawcy jest wyłączenie całego tego postępowania spod kognicji sądów administracyjnych. Jak stanowi bowiem art. 44zzz ust. 18 zd. ostatnie tej ustawy rozstrzygnięcie Kolegium Arbitrażu Egzaminacyjnego jest ostateczne i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Skoro więc na samo rozstrzygnięcie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to nie może również służyć skarga na bezczynność w zakresie jego wydania, bądź też przekazania. W związku z powyższym na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut 1 tiret 1 skargi kasacyjnej. Za bezzasadny należało również uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 zd. pierwsze w zw. z art. 166 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie postanowienia powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera wszystkie ww. elementy, a wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd nie miał obowiązku odnosić się nadto do argumentów skargi. Merytoryczne rozpoznanie skargi jest bowiem poprzedzone badaniem formalnym, w tym jak w niniejszej sprawie badaniem jej dopuszczalności. W sytuacji, w której sąd dojdzie do przekonania, że skarga z różnych przyczyn podlega odrzuceniu, to pozbawione sensu jest odnoszenie się do merytorycznych aspektów skargi, skoro nie ma to żadnego wpływu na wynik postępowania. W takiej sytuacji sąd ma obowiązek jedynie podać podstawę rozstrzygnięcia i wyjaśnić swój tok rozumowania w kontekście odrzucenia skargi. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Również ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia. Trzeba jednakże wskazać, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżący jest uprawniony do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.