I SA/Wa 1354/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Miasta L. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Miasta L. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla L. - [...] jest prowadzona księga wieczysta nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto L. własności wyżej opisanej nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił w całości decyzję z [...] lipca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując w uzasadnieniu na konieczność wyjaśnienia i udokumentowania przesłanki władania publicznego. Decyzją z [...] marca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył Prezydent Miasta L. Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem jeżeli 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu. Minister wyjaśnił, że dla nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...], prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, że prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje W. G., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z [...] września 1995 r., sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po J. G. oraz umowy darowizny - akt notarialny z [...] października 1995 r., repertorium [...] nr [...]. Wobec tego przedmiotowa nieruchomość 31 grudnia 1998 r. nie była własnością Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego. Organ wskazał, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ust.1 ustawy jest zajętość danej nieruchomości pod drogę publiczną. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 1998 r. (Dz. U. z 1985 r., Nr 14, poz. 60 z późn. zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z akt sprawy wynika, że ul. [...] w L. została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta L. nr [...] z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych, miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). Natomiast na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z 13 października 1998 r. z dniem 1 stycznia 1999 r. droga ta stała się drogą gminną. Organ wyjaśnił, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych, a więc spełniającego definicję pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego. Zatem przez zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną należy rozumieć nie tylko zajęcie gruntu pod pas drogowy przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ale także pod leżące w jego ciągu obiekty inżynierskie (np. kanalizacyjne, energetyczne), place postojowe i parkingi, ścieżki rowerowe, drzewa i krzewy oraz urządzenia techniczne niezwiązane z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Minister wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa sytuacyjna do celów prawnych, wykonana przez geodetę uprawnionego D. P., która została wprowadzona do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego [...] października 2010 r., nr [...] obrazująca teren zajęty pod ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Z mapy wyraźnie wynika, że działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. [...]. Organ wyjaśnił, że kolejną przesłanką zastosowania art. 73 ustawy jest władanie publicznoprawne. Dla udowodnienia władania należy wykazać wykonywanie prac związanych, m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem Podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władania publicznego, mogą stanowić: zawarte przed 31 grudnia 1998 r. umowy dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, rachunki i faktury za wykonanie prac zlecanych przez zarządcę drogi, umowy ubezpieczenia dróg publicznych, dowód z zeznań świadków. Minister wskazał, że Wojewoda wzywał (pismami z [...] maja 2012 r., z [...] czerwca 2012 r.) wnioskodawcę do nadesłania dokumentów potwierdzających faktyczne władztwo Gminy Miasto [...] odnośnie działki nr [...]., zajętej pod ul. [...]. W wyniku wezwań uzyskano jedynie pisma Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] czerwca 2012 r. i z [...] sierpnia 2012 r. zawierające oświadczenie, że 31 grudnia 1998 r. oraz przed tym dniem ul. [...] była objęta przez Gminę Miasto L. całorocznym utrzymaniem oraz wykonywane były w miarę potrzeb, remonty i bieżące naprawy nawierzchni dróg w ramach robót utrzymaniowych zabezpieczających i interwencyjnych oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości w okresach zimowych - stosownie do art. 20 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednocześnie Zarząd Dróg Miejskich w L. (pisma z [...] września 2010 r., z [...] października 2010 r., z [...] czerwca 2012 r., z [...] lutego 2013 r.) wskazał, że nie posiada dokumentów, które poparłyby tę tezę, albowiem akta dokumentujące utrzymanie dróg publicznych, potwierdzające ilość i zakres prowadzonych prac oraz ponoszonych nadkładów w dacie wskazanej w art. 73 ust. 1 ustawy, z uwagi na ich 5 letni okres przechowywania, zostały zniszczone. Organ podał, że z treści pisma W. G. z [...] grudnia 2012 r. wynika, że właściciel nieruchomości kwestionuje fakt władztwa publicznoprawnego. Organ uznał, że oświadczenie zarządcy drogi nie może stanowić wyłącznego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki władania publicznoprawnego, gdyż pochodzi od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia i nie jest poparte żadnymi dokumentami na wykonywanie wymienionych w nim czynności. Minister podniósł, że ze względu na to, iż przepis art. 73 ust 1 ustawy pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności, organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie analizowanej przesłanki, nie może opierać się wyłącznie na domniemaniu wynikającym z art. 19-22 ustawy o drogach publicznych. Władztwo powinno być jednoznacznie udokumentowane przez wnioskodawcę stosownymi dowodami, których przykłady zostały wyżej przedstawione. Powyższe jest tym bardziej istotne, że właściciel nieruchomości podnosi, że we własnym zakresie wykonywał, a następnie modernizował elementy infrastruktury drogowej znajdujące się na działce nr [...]. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. skargę złożyło Miasto L.. Wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. Wskazało na naruszenie art. 73 ustawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro działka zajęta była pod drogę publiczną, której zasięgu pasa drogowego nikt w sprawie nie kwestionował, to należy przyjąć, że działka pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Fakt pozostawania we władaniu publicznym potwierdzają pisma i oświadczenia Zarządu Dróg i Transportu w L. z [...] września 2010 r. z [...] czerwca 2012 r., z których wynika, że: "w dniu 31.12.1998 r. w/w ulica jako droga publiczna została objęta stałym, całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były w miarę potrzeb remonty i bieżące naprawy nawierzchni drogi w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających i interwencyjnych oraz prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości w okresach zimowych". Skarżący podkreślił, że w/w pisma i zaświadczenia stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, a więc stanowią dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Skoro droga publiczna - ul. [...] pozostawała 31 grudnia 1998 r. we władaniu Miasta L. nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na działkę [...], skoro znajdowała się ona w pasie tej drogi publicznej. Skarżący zaznaczył, że drogi publiczne podobnie jak rzeki, są rzeczami przeznaczonymi do powszechnego użytku. Możność korzystania z drogi publicznej nie ma cech posiadania konkretnego prawa cywilnego, nie ma charakteru zindywidualizowanego. Wykluczenie domniemania władania publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej musiałoby zostać udowodnione poprzez wykazanie wyłącznego jej posiadania przed podmiot prywatny i poprzez wyłączenie jej powszechnej dostępności. W ocenie skarżącego żądanie przez organ przedstawiania przez zarządcę drogi dokumentów finansowych dotyczących bezpośrednio w/w działki, jest niezrozumiały, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowym postępowaniu oraz stanu faktycznego znajdującego się obecnie jak i 31 grudnia 1998 r. na nieruchomości jasno wynika, że na przedmiotowej drodze wykonywane było władztwo publicznoprawne w postaci, m.in. równania nawierzchni drogi, budowy instalacji energetycznej, telekomunikacyjnej, gazowej, ułożenia chodników (mapa sieci uzbrojenia terenu dostępna na stronie internetowej). Utożsamianie władania nieruchomością tylko z udowodnieniem porządkowania terenu, z zupełnym pominięciem innych faktów i dowodów potwierdzających sprawowanie władania przez podmiot publicznoprawny narusza art. 75 oraz art. 77 kpa. Natomiast dbanie o wizerunek przylegającej do drogi publicznej nieruchomości przez jej właścicieli, polegające na zamiataniu, odśnieżaniu, czy wykaszaniu pobocza, a nawet osuszaniu po roztopach nie oznacza samo przez się wyłączenia na tym konkretnym gruntem wynikającego z ustawy o drogach publicznych władztwa publicznego. Zdaniem skarżącego sam fakt zajęcia nieruchomości pod w pełni urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa publicznego. Samo wybudowanie drogi oznacza, że była ona we władaniu publicznym i tego stanu rzeczy nie może zmienić fakt, iż brak jest dokumentów potwierdzających powyższy stan. Skarżący przedstawił polisę ubezpieczeniową seria [...] Nr [...] z [...] tycznia 1996 r. wraz z aneksami, potwierdzającą zawarcie umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w związku z prowadzoną działalnością w zakresie zarządzania drogami lokalnymi, wojewódzkimi i krajowymi w L. Podniósł, że dokument ten stanowi również potwierdzenie sprawowania władztwa publicznego nad drogą gminną - ul. [...], która została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...]. Skarżący wskazał, że zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt dla organów gmin i związków międzygminnych, stanowiącym załącznik nr [...] do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 1999 r., w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319) dokumentacja związana z utrzymaniem dróg i inwestycjami drogowymi posiada kategorię archiwalną [...]. Biorąc pod uwagę fakt, że od daty granicznej - 31 grudnia 1998 r. - upłynęło ponad 18 lat, wymóg przedstawienia dokumentów, których podmiot publiczno - prawny nie ma obowiązku przechowywać, jest właściwie niewykonalny. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd dopuścił dowód z polisy załączonej do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy dokonały prawidłowo analizy przesłanek warunkujących zastosowanie art. 73 ust. 1 ustawy. Przepis ten jest jednoznaczny i wyznacza trzy przywołane przez organy przesłanki jego zastosowania. W sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa działka była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną, jak również, że nie stanowiła własności Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Sporne pozostawało jedynie, czy była we władaniu gminy, gdyż nie zachowały się dokumenty potwierdzające władztwo publiczne. Należy podzielić stanowisko skargi, że przedmiotem badania orzekającego w sprawie organu nie jest okoliczność fizycznego władania zarządcy drogi określoną działką objętą postępowaniem i przejętą z mocy prawa na własność gminy lecz władanie drogą publiczną na całej jej długości. Skoro droga w dacie określonej ustawą stanowiła drogę publiczną, to istotny w sprawie jest jedynie zakres niewątpliwego i powszechnie dostępnego pasa drogowego na koniec 1998 r., a tego ostatniego ani organ administracji ani skarżąca gmina - nie kwestionują. Trzeba odróżnić dowodzenie władania gruntem w granicach niedookreślonego co do powierzchni i zasięgu pasa drogowego w ramach jego definicji ustawowej od władztwa nad gruntem przebiegającym bezpośrednio pod urządzoną drogą utwardzoną, asfaltową czy brukową, z chodnikiem bądź bez i z urządzeniami infrastruktury technicznej. Również wykonywanie remontów tak urządzonej drogi publicznej, jej odśnieżanie, urządzenie oświetlenia czy oznakowania nie musi być wykazane dokumentami na konkretnym odcinku, tj. w ramach nieruchomości objętej decyzją lecz - w ogóle, na którymkolwiek odcinku tejże urządzonej drogi. Nie sposób przyjąć, że powszechnie dostępny i wybudowany wzdłuż jedni ze środków publicznych chodnik (nawet z jednej płyty chodnikowej - jak wskazał W. G. w piśmie z [...] grudnia 2012 r.) był w wyłącznym władaniu właściciela nieruchomości pod ten chodnik zajętej. Słuszne są zatem argumenty skargi wskazujące na to, że w takim przypadku wyłączenie władztwa publicznoprawnego nad częścią drogi publicznej musiałoby zostać zamanifestowane przez właściciela nieruchomości. Należy zauważyć, że właściciel – W. G. w odwołaniu od decyzji Wojewody z [...] lipca 2011 r. nie kwestionował ani zajętości nieruchomości pod drogę ani władztwa publicznego. Swoje stanowisko zmodyfikował dopiero po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji z [...] marca 2012 r. Jak wynika z dokumentów nadesłanych przez Zarząd Dróg i Transportu w L., tj. pism powołanych przez organy i skarżącego sporna działka była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną oraz objęta była całorocznym utrzymaniem. Wykonywane były w miarę potrzeb remonty i bieżące naprawy dróg w ramach robót utrzymaniowych, zabezpieczających i interwencyjnych, prace porządkowe, w tym związane z odśnieżaniem i zwalczaniem śliskości. Stanowisko organu, że pisma te pochodzą od beneficjentów wywłaszczenia, wobec czego nie mogą być dowodem w sprawie jest nieuprawnione. Stosownie do art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Składanie pisemnych oświadczeń i wyjaśnień w postępowaniu administracyjnym nie jest sprzeczne z prawem. O ile organ uznał te dokumenty za niewystarczające mógł dopuścić dowód z przesłuchania w charakterze świadków osób podpisanych pod tymi pismami lub innych osób, które mają wiedzę na okoliczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak dokumentacji finansowej i innej dotyczącej wykonywanych prac na drodze i jej utrzymania, w tym na spornej działce, z powodu przechowywania tej kategorii dokumentów przez pięć lat, nie oznacza, że władztwo publiczne nie było wykonywane, ani że jego sprawowania nie można dowodzić w inny sposób, w tym zeznaniami świadków. Z kolei załączona do skargi polisa ubezpieczeniowa także świadczy o wykonywaniu władztwa publicznoprawnego. Należy podkreślić, że ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne wykonują względem dróg publicznych obowiązki nałożone przez prawo. Ich władanie ma charakter samoistny, a jego główną cechą jest brak podporządkowania dyspozycjom innej osoby. Jednocześnie trzeba podkreślić, że drobne prace wykonywane przez właściciela, np. zamiatanie czy odśnieżanie chodnika nie oznacza samo przez się wyłączenia nad tym konkretnym areałem gruntu władztwa publicznego. Słuszny jest więc zarzut skargi, że fakt zajęcia nieruchomości pod urządzoną i powszechnie dostępną drogę publiczną (w ramach pasa drogowego) jest równoznaczny z wykonywaniem nad nią władztwa publicznego. Samo wybudowanie tej drogi (w tym także chodnika) oznacza, że była ona we władaniu publicznym. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy oraz art. 7, 75 § 1, 77 i 80 kpa. Dlatego, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.