II SA/Ol 780/18

Dnia 17 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania ostatecznej i prawomocnej decyzji - oddala skargę. Decyzją z dnia 1 marca 2018 r. "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" (dalej także jako: "inwestor" lub "skarżąca") pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę lokali usługowych "[...]". Wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 4 września 2018 r., "[...]" (dalej jako: "Wspólnota") zwróciła się do organu pierwszej instancji o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją, powołując się na art. 145 § 1 pkt. 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako K.p.a. Wspólnota zarzuciła, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotowa decyzją, a ponadto inwestor nie dysponował zgodą na ingerencję w części wspólne budynku. Ponadto wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2018 r., Wspólnota zwróciła się do organu pierwszej instancji o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji w oparciu o art. 158 § 1 pkt 2 K.p.a., zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor przedłożył zgodę Wspólnoty na ingerencję w części wspólne budynku udzieloną deweloperowi, to jest "[...]", w której nie przewidziano możliwości przeniesienia zgody na każdoczesnego właściciela lokalu usługowego. Organ pierwszej instancji, przy piśmie z dnia 23 sierpnia 2018 r., przekazał wniosek o stwierdzenie nieważności według właściwości Wojewodzie "[...]". Następnie, wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2018 r., Wspólnota zwróciła się do organu pierwszej instancji o wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 1 marca 2018 r. Postanowieniem z dnia 12 września 2018 r., sprostowanym postanowieniem z dnia 17 września 2018 r., organ pierwszej instancji na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z dnia 1 marca 2018 r. W uzasadnieniu stwierdził, że we wniosku nie zostało uprawdopodobnione, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność lub uchylenie. Pozwolenie na budowę dotyczy zamierzenia przebudowy części posiadanego przez inwestora parteru budynku o funkcji usługowej na cele prowadzenia opieki wychowawczej nad dziećmi przedszkolnymi. W ramach robót przewidziane są prace związane z powiązaniami techniczno - technologicznymi pomieszczeń przedszkola, przechodzącymi przez części wspólne. Inwestor oświadczył że posiada prawo do dysponowania częściami wspólnymi na prowadzenie prac uwzględnionych w projekcie budowlanym. Wspólnota nie wskazała zaś, w jaki sposób decyzja o pozwoleniu na budowę narusza jej interes prawny, co mogłoby w przyszłości skutkować uchyleniem decyzji. W złożonym zażaleniu Wspólnota podniosła, że uchwałą "[...]" z dnia 27 października 2017 r. udzieliła zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane deweloperowi, a nie skarżącej spółce, a w uchwale nie przewidziano możliwości przeniesienia wyrażonej zgody na każdego kolejnego właściciela lokali "[...]". Inwestor nie posiadał więc prawa do dysponowania częściami wspólnymi dla wykonania prac budowlanych przewidzianych projektem. Ponadto, w uchwale wyrażono zgodę tylko na wykonanie otworów w ścianach nośnych budynku pomiędzy wymienionymi lokalami, podczas gdy inwestor naruszył również inne części wspólne oraz części należące do właścicieli miejsc postojowych w garażu wielostanowiskowym, który stanowi odrębną własność. Jednocześnie Wspólnota poinformowała, że w dniu 4 września 2018 r. cofnęła wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 września 2018 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowania zakończone własną ostateczną decyzją z dnia 1 marca 2018 r. Postanowieniem z dnia 10 października 2018 r. Wojewoda "[...]" (dalej także jako "organ odwoławczy") uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Wojewody, interpretacja art. 152 § 1 K.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, a słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych okoliczności sprawy. Stwierdził, że w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, lecz dopiero uprawdopodobnienie, że stwierdzona przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji. Konsekwentnie, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. W świetle powyższego wydanie zaskarżonego postanowienia przed wznowieniem postępowania było przedwczesne, gdyż ocena czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, możliwa jest dopiero po jego wznowieniu. Zdaniem Wojewody na wstępnym etapie postępowania, organ administracji nie ma możliwości właściwej oceny występowania prawdopodobieństwa uchylenia decyzji. Wojewoda dodał ponadto, że zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą. W złożonym sprzeciwie skarżąca spółka stwierdziła, że zasadnie organ pierwszej instancji wskazał, iż we wniosku o wstrzymanie wykonania pozwolenia na budowę nie uprawdopodobniono, że decyzja ta dotknięta jest wadą powodującą jej nieważność lub uchylenie. Zarzuciła, że art. 152 § 1 K.p.a. nie uzależnia dopuszczalności wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji od wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Nie ogranicza jej się także ze względu na etap tego postępowania. Postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji może zatem, co do zasady, zostać podjęte przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, równocześnie z tym postanowieniem, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego. W niniejszej sprawie przed wydaniem postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania decyzji nie doszło do wznowienia postępowania, a w takiej sytuacji trudno mówić, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w trybie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy pouczył strony postępowania o prawie wniesienia sprzeciwu od przedmiotowego postanowienia, zgodnie jednak z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sąd podziela zaprezentowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu drugiej instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. odnosi się bowiem wprost tylko do decyzji, a nie postanowień wydanych w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. (zob. postanowienie NSA z 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OZ 130/18 - [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"; J.Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426). Skarżąca zakwestionowała prawidłowość postanowienia Wojewody, którym uchylono postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z dnia 1 marca 2018 r., wydanego na podstawie art. 152 § 1 K.p.a., i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia Zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przypomnieć należy, że jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego stanowi zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 K.p.a. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji administracyjnej stosunków prawnych. Powoduje to, podkreślaną wielokrotnie w orzecznictwie, konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych, a w konsekwencji obowiązek ścisłej wykładni przepisów prawa regulujących postępowanie w ramach tych trybów. Podkreślenia wymaga, że w przypadku weryfikacji prawidłowości wydania decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania ustawodawca przewidział wymóg wydania postanowienia inicjującego ten nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania jest więc aktem procesowym, który otwiera nowe postępowanie - w sprawie wznowieniowej, zaś odmowa wznowienia postępowania (np. w przypadku gdy żądanie w sposób oczywisty nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub innego podmiotu uprawnionego do żądania wznowienia, podanie zostało wniesione z naruszeniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a., dotyczy nieostatecznej decyzji (postanowienia) bądź wniosek nie został oparty o ustawowe przesłanki wznowienia) podlega kontroli instancyjnej, zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. Należy również mieć na uwadze, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową służącą zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu administracyjnym przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie tej instytucji, w myśl art. 152 § 1 K.p.a., uzależnione jest wprawdzie od oceny czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, lecz przedwczesne byłoby rozstrzyganie kwestii udzielenia ochrony interesom podmiotu wnioskującego o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, a następnie jej ewentualna kontrola w wyniku zażalenia i skargi do sądu, przed zbadaniem formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Z uwagi także na zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 K.p.a.), zasadne jest uprzednie zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i ewentualne podanie kontroli instancyjnej przyczyn odmowy wznowienia postępowania, przed rozstrzygnięciem kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania możliwe jest rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, która jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowiono postanowieniem z dnia 24 września 2018 r., a więc już po wydaniu postanowienia z dnia 12 września 2018 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Zasadnie więc zaskarżonym postanowieniem uchylono postanowienie organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Sąd nie zakwestionował prawidłowości trybu rozpoznania wniosku Wspólnoty (złożonego dnia 30 sierpnia 2018 r.) o wstrzymanie wykonania decyzji, pomimo iż powołano w nim art. 159 § 1 K.p.a., gdyż wziął pod uwagę, że wniosek ten został skierowany do organu pierwszej instancji, choć Wspólnota pismem organu pierwszej instancji z dnia 23 sierpnia 2018 r. została poinformowana, że właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności jest Wojewoda, a ponadto Wspólnota zrezygnowała z weryfikacji pozwolenia na budowę w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, o czym poinformowała organ odwoławczy w zażaleniu z dnia 19 września 2018 r. Co więcej, rozpoznanie przedmiotowego wniosku w trybie art. 152 K.p.a. nie zostało zakwestionowane przez żadną ze stron postępowania, zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym. Sąd nie oceniał merytorycznej prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, gdyż byłoby to przedwczesne, z uwagi na kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.