II SA/Sz 1088/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zakończenia budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w P. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Spółki A kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. W dniu [...] r. w siedzibie P. I. N. B. w P. złożone zostało zawiadomienie o zakończeniu budowy przebudowy silosów magazynowych, wiaty nad silosem Wl na dz nr ewid. gr. [...] w K. gm. P., wykonanej w oparciu o decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] Do zawiadomienia załączono część dokumentów. 2. Wobec stwierdzonych braków, P. I. N. B. (dalej przywoływany także jako: "PINB") w P. w dniu 11 czerwca 2018 r. zobowiązał inwestora, F. . (dalej przywoływana jako: "Skarżąca" lub "Inwestor"), do uzupełnienia braków w terminie 1 miesiąca od daty podjęcia postanowienia. Zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru korespondencji postanowienie podjęte zostało w dniu 13 czerwca 2018 r. 3. W dniu 25 czerwca 2018 r. Inwestor złożył w siedzibie PINB w P. pismo stanowiące odpowiedź na postanowienie z dnia [...] r. 4. W dniu [...] r. PINB, decyzją wydaną na podstawie art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.b." ) oraz art. 104 i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), zgłosił sprzeciw do zawiadomienia złożonego przez Skarżącą, o zakończeniu budowy złożonym w dniu 4 czerwca 2018 r. przebudowy silosów magazynowych, wiaty nad silosem W1 na dz. nr ewid. gr. [...] w K. gm. P., wykonanej w oparciu o decyzję Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...], zmienioną decyzją Nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] W uzasadnieniu Organ wskazał, że rozstrzygnięcie powyższe podjął wobec faktu, że zgodnie z treścią zawiadomienia o zakończeniu budowy, zawiadomienie dotyczy jednego z dwóch obiektów budowlanych (wiaty Wl), braku uzupełnienia złożonych dokumentów o dokumentację geodezyjną powykonawczą stanowiącą odzwierciedlenie stanu rzeczywistego (wykonanie obiektu kubaturowego, z dodatkowymi elementami wiaty), braku właściwego nadzoru nad realizacją robót budowlanych przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie oraz dopuszczeniem się przez Inwestora odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budowy wiaty Wl. 5. Z. W. I. N. B. w dniu [...] r., decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 3 oraz art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że w ciągu trzech dni od upłynięcia okresu, jaki miał Inwestor na uzupełnienie dokumentów dołączonych do zawiadomienia o zakończeniu budowy, P. I. N. B. w P. wydał zaskarżoną decyzję, którą zgłosił sprzeciw do złożonego w dniu [...] r., przez Skarżącą, zawiadomienia o zakończeniu budowy wiaty Wl nad istniejącym silosem, zlokalizowanym na działce nr [...] w K. . Przesyłka listowa, zawierająca egzemplarz ww. decyzji, adresowana do Skarżącej, została nadana w placówce Poczty Polskiej w tym samym dniu [...] r. Organ uznał, że wniesienie przez PINB w P. sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy, było wystarczająco uzasadnione zamiarem Inwestora przystąpienia do użytkowania jednej wiaty, przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, ujętych w decyzji o pozwoleniu na budowę, obejmującej budowę dwóch wiat oraz prowadzeniem prac bez stałego nadzoru osoby posiadającej stosowne uprawnienia, co budzi wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w odwołaniu, dotyczących przekroczenia przez organ powiatowy terminu na wniesienie sprzeciwu, Z. W. I. N. B. w S. stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem ustawowego terminu, bowiem na otrzymane w dniu 4 czerwca 2018 r. zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowej budowy, PINB w P. zareagował w ciągu siedmiu dni, wydając postanowienie z dnia [...] r., zobowiązujące inwestora do uzupełnienia przedłożonych dokumentów. W związku z tym, że w ww. postanowieniu został zakreślony miesięczny termin na wykonanie obowiązku, licząc od daty doręczenia postanowienia stronie, a zatem od dnia 13.06.2018 r., Organ uznał, że bieg terminu na zgłoszenie sprzeciwu został wstrzymany na okres do 13.07.2018 r. W ocenie Organu, ze względu na to, że Inwestor w ciągu całego miesiąca (13.06.2018 r. - 13.07.2018 r.) miał możliwość uzupełniania złożonej dokumentacji, niekoniecznie przy jednym piśmie, PINB w P. był zobowiązany przez cały wyznaczony w postanowieniu okres oczekiwać na przedłożenie przez Skarżącą kolejnych dokumentów, niezbędnych do rozpatrzenia sprawy, co oznacza, że nie mógł w tym czasie wydać żadnej decyzji, która byłaby w tej sytuacji przedwczesna. Biorąc pod uwagę, że zobowiązana Spółka mogła nawet w ostatnim dniu i zakreślonego w postanowieniu terminu, a zatem w dniu 13.07.2018 r., nadać przesyłkę w placówce operatora pocztowego, PINB w P. po trzech dniach od upływu terminu na uzupełnienie dokumentów, wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] r., tym samym mieszcząc się w ustawowym czternastodniowym terminie. 6. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia Skarżąca wywiodła skargę na powyższą decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB podnosząc, że decyzja PINB wnosząca sprzeciw do zawiadomienia o zakończeniu budowy narusza termin określony przepisem art. 54 ust. 1 P.b. Skarżąca podniosła, że zawiadomienie o zakończeniu budowy wpłynęło do PINB w dn. 4 czerwca 2018 r. Decyzja (sprzeciw) PINB została wydana na podstawie art. 54 ust. 1 w związku z art. 55 ust. 1 pkt. 3 P.b. Dokumenty złożone do zawiadomienia o zakończeniu budowy były na tyle czytelne, aby w ciągu 14 dni Organ mógł ocenić zasadność złożenia zawiadomienia, a nie wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W takim przypadku, jak wskazała Skarżąca, termin przysługujący organowi nadzoru budowlanego na wniesienie sprzeciwu upłynął w dniu 18 czerwca 2018 r. W ocenie Skarżącej, nawet jeżeli PINB przyjął za prawidłowe wystosowanie do Skarżącej postanowienia, to termin na złożenie sprzeciwu minął w dniu 9 lipca 2018 r. zaś decyzja PINB wnosząca sprzeciw posiada datę [...] r., tj. 14 dni od daty uzupełnienia postanowienia. W ocenie Skarżącej uzupełnienia złożone 22 i 25 czerwca 2018 r. były wyczerpujące. Dodatkowo Skarżąca podniosła, że Organy obu instancji oprócz naruszenia terminów określonych przepisem art. 54 ust. 1 P.b. naruszyły dodatkowo art. 6, 7 i 9 K.p.a. Działania organów były niezrozumiałe a sposób zastosowania przepisów prawa materialnego niewłaściwy. W jej ocenie, w uzasadnieniach obu decyzji Organy często pomijały ważne dla sprawy fakty - zasadność wezwań, brak ponownego postanowienia, postanowienie niezwiązane ze sprzeciwem, brak analizy dowodów przez WINB - oparcie się wyłącznie na domniemaniach i sugestiach PINB, naruszenie 14-dniowego terminu, zbieranie dowodów niezwiązanych ze sprawą i w niedopuszczalnym trybie. 7. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona, ponieważ dokonana przez Sąd kontrola - według kryterium zgodności z prawem wykazała, że decyzje podjęte w granicach niniejszej sprawy nie odpowiadają prawu. 8. Przedmiotem skargi jest decyzja Z. W. I. N. B. w S. z dnia [...] r., którą utrzymano w mocy decyzję P. I. N. B. w P., wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia przez Skarżącą zakończenia budowy. Jako podstawę materialnoprawną decyzji Organy obu instancji przywołały przepis art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 3 P.b. 9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Zgodnie z art. 54 ust. 1 P.b. do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Zważywszy na zdanie 2 powołanego przepisu, w którym mowa o stosowaniu art. 30 ust. 6a, trzeba przyjąć, że dniem zgłoszenia (wniesienia) sprzeciwu jest dzień nadania decyzji w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 oraz z 2018 r. poz. 106, 138 i 650) albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 Kodeksu postępowania administracyjnego, dzień wprowadzenia do systemu teleinformatycznego. Artykuł 57 P.b. wskazuje dokumenty, jakie należy dołączyć do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego, a nadto nakłada na inwestora obowiązek ich uzupełnienia, jeżeli, w wyniku ich sprawdzenia przez organ nadzoru budowlanego, okaże się, że są one niekompletne lub posiadają braki i nieścisłości (ust. 4). Uzupełnienie dokumentów następuje na wezwanie organu w trybie art. 50 K.p.a. Wzywając inwestora postanowieniem do uzupełnienia dokumentacji, organ powinien wyznaczyć mu termin jej uzupełnienia. Nieuzupełnienie dokumentów przez inwestora, pomimo wezwania organu, nie jest jednak nieusunięciem braków formalnych w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., lecz skutkuje decyzją o sprzeciwie wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy (por. M. Wincenciak, Komentarz do art. 57 ustawy – Prawo budowlane, LEX/el. teza 7). 10. Jak słusznie wskazał w wyroku z dnia 17 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 717/18), który to pogląd Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela i uznaje za swój, termin czternastodniowy przewidziany w art. 54 ust. 1 P.b. ma charakter materialnoprawny i prekluzyjny, wobec czego po jego upływie organ nadzoru budowlanego traci uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. Mając na względzie regulację zawartą w art. 57 ust. 4 P.b., należy przyjąć, że bieg tego terminu może ulec przerwaniu na skutek wydania postanowienia o wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji – w takim przypadku termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień, w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, albo dzień, do którego organ zgodnie z treścią wezwania mógł na to oczekiwać (w przypadku braku reakcji inwestora). Skutek, o którym mowa, jest jednak przypisany do odnośnego postanowienia tylko wtedy, gdy ono samo zostało wydane przed upływem owego czternastodniowego terminu (przy odpowiednim zastosowaniu reguły z art. 30 ust. 6a P.b.); w przeciwnym razie żadnych implikacji materialnoprawnych mieć już nie może. 11. W tej sprawie zawiadomienie Organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy nastąpiło w dniu 4 czerwca 2018 r., postanowienie wzywające inwestora do uzupełnienia dokumentacji zostało sporządzone w dniu 11 czerwca 2018 r. (odebrane w dniu 13 czerwca 2017 r.), a decyzja Organu pierwszej instancji w przedmiocie sprzeciwu została wydana w dniu [...] r. (przy czym w dniu 25 czerwca 2018 r. inwestor podjął czynności zmierzające do uczynienia zadość wezwaniu do uzupełnienia dokumentacji). Analiza tej sekwencji zdarzeń prowadzi do wniosku, że o ile samo postanowienie wzywające Inwestora do uzupełnienia dokumentacji zostało sporządzone i nadane w trakcie biegu terminu czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zakończeniu budowy, to jednak dalsze czynności Organów podejmowane w sprawie, w szczególności zgłoszenie sprzeciwu, jawią się jako wadliwe (spóźnione) – i tym samym naruszające art. 54 ust. 1 P.b. Wskazać bowiem należy, że bieg 14 dniowego terminu uległ przerwaniu na skutek wydania postanowienia, jednak wbrew stanowisku Organu, termin ten rozpoczyna swój bieg ponownie, przy czym punktem odniesienia staje się dzień, w którym inwestor uczynił zadość wezwaniu, nie zaś dzień do którego inwestor miał nałożony obowiązek zrealizować. Ta data bowiem wiąże Organ jedynie wówczas, gdy inwestor nie dopełni nałożonego na niego obowiązku. 12. Jakkolwiek nie wynika to wprost z uzasadnienia decyzji Organu I instancji, to z uzasadnienia decyzji Organu odwoławczego, można wywieść, że – w ocenie obu Organów – bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu został wstrzymany na okres do 13 lipca 2018 r. w związku z tym, że w ww. postanowieniu został zakreślony miesięczny termin na wykonanie obowiązków, licząc od daty doręczenia postanowienia stronie, a zatem od dnia 13 czerwca. Sąd oceny tej nie podziela. Zdaniem Sądu, ważkiego skutku w postaci przerwania biegu terminu materialnoprawnego nie można domniemywać ani przypisywać do zdarzeń innych niż ustawowo przewidziane. 13. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego, nie ma już podstaw do prowadzenia postępowania wywołanego zawiadomieniem. 14. Skoro zasadny jest zarzut spóźnionego zgłoszenia sprzeciwu i naruszenia art. 54 ust. 1 P.b., zbędne stało się rozważanie pozostałych zarzutów skargi. 15. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.