I GSK 612/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 778/18 w sprawie ze skargi S. J. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Sz 778/18 uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub Zakład) z 14 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: [...] (dalej: skarżąca lub wnioskodawczyni) - będąca spadkobierczynią po zmarłym synu [...] - wnioskiem z 14 lutego 2018 r. (wniesionym do ZUS 15 czerwca 2018 r.) zwróciła się o umorzenie w całości należności z tytułu składek. Uzasadniając swój wniosek wskazała, że niemożność wywiązania się z obowiązku uregulowania składek wynikała z jej trudnej sytuacji finansowej oraz złego stanu zdrowia, wiążącego się z podeszłym wiekiem. Stwierdziła, że jej emerytura jest niewielka, a wydatki związane m.in. z pokryciem opłat takich jak: energia elektryczna, czynsz mieszkaniowy czy leki "pochłaniają" emeryturę. Opłacenie, nawet rozłożonego na raty, zobowiązania pozbawiłoby ją możliwości utrzymania się i zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Wnioskodawczyni dodała, że jej zła sytuacja finansowa wiąże się z przyjęciem spadku z dobrodziejstwem inwentarza po synu. W konsekwencji przyjęcia spadku z długami, wobec niej i pozostałych spadkobierców Zakład wydał decyzję, w której wskazał, że jej odpowiedzialność za te długi wynosi łącznie [...] zł. Wnioskodawczyni wskazała również, że mimo otrzymania ¼ części spadku, część otrzymanego przez nią spadku wraz z synem przekazała żonie zmarłego. Żona zmarłego mimo dysponowania zarówno swoją częścią spadku otrzymaną na wyłączność, jak i udziałami pozostałych spadkobierców, nie spłacała długów zaciągniętych przez zmarłego. Wnioskodawczyni z uwagi na podeszły wiek nie była w stanie, bez uszczerbku na swoim zdrowiu, pozyskać dodatkowych środków finansowych, które pozwoliłyby spłacić zobowiązanie. ZUS decyzją z 14 sierpnia 2018 r. znak [...] odmówił zobowiązanej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami oraz kosztami upomnienia w łącznej wysokości [...] zł. Zakład podał, że wnioskodawczyni otrzymywała świadczenie emerytalno-rentowe tytułem renty rodzinnej w kwocie [...] zł wraz z zasiłkiem pielęgnacyjnym brutto, objęte zajęciem egzekucyjnym w wysokości [...] zł, gdzie kwota wolna do wypłaty wynosiła [...] zł netto. Odnosząc się do wniosku zobowiązanej Zakład wskazał, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność, o której mowa w art. 28 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2017 poz. 1778 ze zm., dalej: usus), stanowiąca podstawę umorzenia. W sprawie nie zachodzą przy tym inne ujawnione i stwierdzone przesłanki, w tym opisane w art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 usus, stanowiące podstawę umorzenia należności z tytułu składek w niniejszym postępowaniu, w całości lub w części. Zakład wskazał również, że w rozpoznawanej sprawie pomimo braku całkowitej nieściągalności nie zachodzi uzasadniony przypadek, który w oparciu o powołane przepisy (art. 28 ust. 3a usus oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne - Dz.U. 2003 nr 141 poz. 1365, dalej: "rozporządzenie") stanowiłby podstawę umorzenia zadłużenia i zwolnienia z wykonania ustawowych obowiązków tytułem nieopłaconych należności z tytułu składek w całości lub w części. Sytuacja majątkowa i rodzinna nie stanowiła podstawy umorzenia należności z tytułu składek, a osoba zobowiązana nie wykazała, iż opłacenie przedmiotowych należności, w tym systematyczna spłata w ratach, bądź w zakresie granic zajęcia egzekucyjnego, pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla osoby zobowiązanej oraz członków rodziny. W ustalonej sytuacji majątkowej i rodzinnej, w tym również zdrowotnej, jako osoba schorowana, która nie prowadziła działalności i nie pracowała zarobkowo, wnioskodawczyni osiągała stałe dochody tytułem przyznanego świadczenia emerytalnego w wysokości [...] zł (brutto), dysponując kwota wolną od zajęć egzekucyjnych na rzecz wierzycieli w wysokości [...] zł (netto). Zakład wskazał, że według oświadczenia wnioskodawczyni prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe, ponosząc wydatki związane z utrzymaniem w łącznej kwocie [...] zł miesięcznie, w tym tytułem opłat w kwocie [...] zł, opłat eksploatacyjnych [...] zł, wydatków związanych z leczeniem w wysokości [...] zł oraz innych (opłata za telefon) w wysokości [...] zł. Wnioskodawczyni była osobą schorowaną, leczącą się. Według Zakładu wskazane stałe dochody stanowiły podstawę zabezpieczenia niezbędnych potrzeb życiowych przy poniesionych wydatkach, a także finansowania zobowiązań choćby w minimalnych ratach. W ocenie Zakładu brak dowodów na to, że opłacenie należności z tytułu składek stanowiło samoistnie o braku zaspokojenia niezbędnych potrzeb osoby zobowiązanej i członków rodziny. W piśmie z 5 września 2018 r. zatytułowanym "odwołanie" stanowiącym skargę na omówioną decyzję strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie o jak najszybsze umorzenie wszelkich należności z tytułu składek oraz uchylenie zajęcia emerytury. W ocenie skarżącej Zakład w swojej decyzji z 14 sierpnia 2018 r. wadliwie ocenił jej sytuację materialną, wskazując, że nie zachodziły żadne przesłanki do umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Zakładu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa). Uzasadniając wyrok WSA na wstępie wskazał na treść art. 28 ust. 3a usus oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b usus. Sąd I instancji zauważył, że sądowa kontrola decyzji - takich jak zaskarżona - obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, a nie rozstrzygnięcie, podjęte w ramach tzw. "uznania administracyjnego", które cechuje specyficzna konstrukcja prawna. Z istoty uznania administracyjnego wynika uprawnienie Zakładu do swobody wyboru określonego rozstrzygnięcia, co nie oznacza dowolności, albowiem organ jest zobowiązany do ustalenia, czy w rozpoznawanej sprawie występują przesłanki uzasadniające umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. W tym celu Zakład musi wszechstronnie wyjaśnić okoliczności faktyczne sprawy, gdyż dopiero w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego jest zobligowany do stwierdzenia, czy w sprawie występują przesłanki do umorzenia. Negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego powinno być szczególnie przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie Zakład nie sprostał tym wymogom w zakresie przeprowadzenia prawidłowego postępowania, zebrania kompletnego materiału dowodowego, jak również wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji Zakład nie odniósł się do wszystkich uzyskanych w postępowaniu dowodowym informacji, jak i nie wyjaśnił rzetelnie i w sposób zrozumiały swojego stanowiska, czym naruszył zasadę zaufania. WSA za zasadne uznał stanowisko organu, że nie występuje żadna z przesłanek z art. 28 ust. 3 usus, natomiast stwierdzenie niewystępowania przesłanek z art. 28 ust. 3a usus w zw. z § 3 rozporządzenia było przedwczesne. Stwierdził jednak, że organ winien wyjaśnić skarżącej w prosty i zrozumiały sposób jakie zostały ujawnione przesłanki i dlaczego uznał, że również one nie świadczą o tym, że zachodzi całkowita nieściągalność. Organ powinien mieć przy tym na względzie, że skarżąca jest osobą starszą (ma 77 lat) i w związku z tym dobrać stosowne słownictwo oraz w sposób jasny, a jednocześnie szczegółowy, przedstawić swoje stanowisko w sprawie. WSA zauważył, że Zakład, badając jakie zaistniały przesłanki przemawiające za stwierdzeniem całkowitej nieściągalności, w swoich uwagach całkowicie pominął okoliczność odziedziczenia przez skarżącą po zmarłym synu majątku. Ustalenia w tym zakresie Zakład może poczynić głównie na podstawie materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę, co wprost wynika z brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia. Jednak to organ administracji publicznej odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Wobec tego oczywiste jest, że jego obowiązkiem, wynikającym z art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: kpa) jest szczegółowe zapoznanie się, a następnie przeanalizowanie wszystkich przedstawionych przez stronę danych dotyczących jej sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej. Organ powinien odnieść się do każdego dowodu, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W razie wątpliwości organ może wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień lub dokumentów. Według Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie Zakład przed wydaniem zaskarżonej decyzji winien szczegółowo odnieść się do przedłożonego przez stronę dowodu w postaci zaświadczenia o leczeniu, które zostało załączone do akt administracyjnych sprawy. Tymczasem ZUS w żaden sposób nie odniósł się do przedłożonej przez skarżącą dokumentacji medycznej. Organ nie ocenił przedłożonego dokumentu, poprzestając w uzasadnieniu decyzji jedynie na stwierdzeniu, że skarżąca "jest osobą schorowaną podlegającą leczeniu". W żaden sposób nie ustosunkował się chociażby do tego czy przewlekła choroba (ze wskazaniem jaka) pozbawia skarżącą uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności czy też nie, ewentualnie czy koszty ponoszone w związku z leczeniem wpływają na zmianę jej dochodów i jakie ma to znaczenie dla jej sytuacji finansowej. W ocenie WSA tym samym Zakład naruszył art. 107 § 3, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Sąd I instancji wskazał też, że Zakład powinien również wziąć pod uwagę wiek skarżącej, który ma wpływ na stan zdrowia, tym bardziej, że może on wykluczyć możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia. Konieczna jest ponowna szczegółowa ocena sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej, uwzględniająca pominięte przez organ dowody i zawarte w nich informacje, pod kątem przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości nieuznanych za całkowicie nieściągalne. WSA nakazał ZUS przeprowadzić dalsze postępowanie dowodowe uwzględniające wszystkie dowody, w tym przedłożone przez stronę, jak również załączyć do akt sprawy dowody, na które organ powołuje się w uzasadnieniu decyzji (również uwierzytelnioną z oryginałem kopię decyzji orzekającej o odpowiedzialności spadkobierców) ponownie ustalić sytuację materialną strony m.in. w zakresie wysokości kosztów leczenia ponoszonych przez stronę, i wszechstronnie oceniając tak zebrany materiał dowodowy stwierdzić, czy została spełniona w sprawie przesłanka z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Analiza zebranych dowodów i wyciągnięcie stosownych wniosków winno uwzględniać kryteria wskazane w art. 107 § 3 kpa. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz zasądzenie na rzecz ZUS kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. ZUS wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego - art. 28a ust. 3a usus w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek spoczywa w głównej mierze na organie, który w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do przedstawionych dowodów winien wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień lub dokumentów w sytuacji, gdy ustawodawca w powołanym przepisie posłużył się sformułowaniem "jeżeli zobowiązany wykaże", co przenosi ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji umorzenia zaległości na wnioskodawcę; 2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i błędne przyjęcie, że organ rentowy przy wydawaniu decyzji naruszył art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, pomimo iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obarczone żadną wadą, zaś organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę. ZUS zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. [...] nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjna, nie żądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarży wyrok został wydany w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ppsa. W pierwszym z opisanych zarzutów kasator zarzucił błędną wykładnię art. 23 ust. 3a usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia przesłanek do umorzenia należności spoczywa w głównej mierze na ZUS, który w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do przedstawionych dowodów winien wezwać stronę do złożenia stosownych wyjaśnień lub dokumentów. Jest to zarzut nieusprawiedliwiony. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a usus należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z zacytowanych przepisów bezspornie wynika, że inicjatorem postępowania o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych jest zobowiązany, który winien wykazać określone w tym przepisie warunki udzielenia umorzenia. Przekładając jednak tę interpretację na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można doszukać się postawionego przez kasatora zarzutu, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia w głównej mierze spoczywa na ZUS. Innymi słowy, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby wbrew treści przywołanego przepisu WSA stwierdził, że ciężar wykazania okoliczności odnośnie do istnienia przesłanek umorzenia należności nie spoczywał na zobowiązanym. WSA zwrócił jedynie uwagę na konieczność i potrzebę dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, na bazie zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie (w szczególności stanu zdrowia znajdującego poparcie w przedłożonym zaświadczeniu), niemożności uzyskania dodatkowych zarobków ze względu na wiek skarżącej. Sąd I instancji trafnie zauważył, że wskazanie przez ustawodawcę, że to zobowiązany ma udowodnić przesłanki do udzielenia ulgi w postaci umorzenia, nie zwalnia ZUS z obowiązku działania w zakresie pełnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, zgodnie z zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie wykluczając dokonywania dalszych wyjaśnień służących właściwej ocenie przesłanek ewentualnego umorzenia zobowiązań. Zasady te nakazują, aby w toku postępowania organy stały na straży praworządności, organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa); prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 kpa) czy są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 kpa). Urzeczywistnieniem tych zasad są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 kpa nakazujące organom administracji wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dla właściwej oceny stanu faktycznego sprawy. Trafnie również Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność szczególnie starannego przestrzegania art. 107 § 3 kpa przez uzasadnienie decyzji w sposób zrozumiały dla jej odbiorcy, uwzględniający zasadę przekonywania. Reasumując, wbrew stanowisku kasatora, WSA nie naruszył przepisu art. 28 ust. 3 usus w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię. Nie są także usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jak wyżej wskazano, w zarzucie naruszenia prawa materialnego kasator podniósł, że WSA błędnie odczytał dyspozycję art. 28 ust. 3a i 3b usus oraz § 3 rozporządzenia. Zarzut ten nie był trafny i słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania i wydanie decyzji zgodnie z wymogami przytoczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie też wskazał na niedostatki uzasadnienia zaskarżonej decyzji przez nazbyt ogólnikowe odniesienie się do zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez uwzględnienia szczególnych rozważań uwzględniających zaświadczenie o złym stanie zdrowia skarżącej, jej wieku, co stanowiło naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. Trafne jest też stanowisko Sądu I instancji, że w takiej sprawie jak przedmiotowa, ze względu na uznaniowy charakter decyzji, wymogi uzasadnienia decyzji określone w art. 107 § 3 kpa muszą być szczególnie rygorystycznie przestrzegane, tak aby decyzja była zrozumiała dla jej adresata przy uwzględnieniu jego cech, przekonywująca i wykazująca wszechstronność i wnikliwość przy analizie materiału dowodowego i jego ocenie prowadzącej do końcowych wniosków określonych w decyzji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku oczekiwanego przez kasatora. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji. Ponieważ Zakład Ubezpieczeń Społecznych zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżąca nie żądała jej przeprowadzenia, na podstawie art. 182 § 2 ppsa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.