II OSK 2494/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 882/18 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 października 2018 r. nr O-598/18 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 marca 2019 r., II SA/Wr 882/18 w wyniku rozpoznania skargi A. A. i B. B. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 10 października 2018 r. nr O-598/18 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Starosta Powiatu Wrocławskiego w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] Sp. z o.o. S.k. z siedzibą w W. z 6 marca 2018 r., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej: p.b., decyzją z 25 maja 2019 r. nr 1531/2018 zatwierdził projekt budowlany i udzielił ww. spółce pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą techniczną dla każdego z budynków, tj. wewnętrzną linią zasilającą n/n, instalacją kanalizacji sanitarnej, instalacją gazu od skrzynek w linii ogrodzenia do odbiorników w budynku oraz instalacją kanalizacji deszczowej z bezodpływowymi zbiornikami na wody deszczowe na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Pismem z 21 czerwca 2018 r. odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. A. i B. B. Odwołujący wskazali, że usytuowanie planowanych budynków pomiędzy już istniejącą zabudową jednorodzinną zaburzy ład urbanistyczny. Należący do nich budynek usytuowany na sąsiedniej działce będzie w ciągu dnia stale zacieniony. Odwołujący zarzucili również, że planowany przebieg drogi dojazdowej do budynków spowoduje wycięcie około 35 osiemnastoletnich drzew na długości około 35 m. Nie uwzględniając odwołania, Wojewoda Dolnośląski decyzją z 10 października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, przyjmując, że odpowiada ona prawu. Oceniając planowaną inwestycję pod kątem zgodności z przepisami, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wszystkie wymagania, od których uzależnione jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedłożony projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane i legitymujące się przynależnością do właściwej do zakresu uprawnień izby samorządu zawodowego. Planowane zamierzenie jest zgodne z ustaleniami uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., położonego w obrębach: D. i K. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z [...] r. poz. [...]). Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, nie budzi wątpliwości zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Organ zauważył, że planowane budynki (ścianami bez otworów okiennych) położone będą w odległościach 3,21 m oraz 7,65 m od granicy z sąsiednimi działkami odpowiednio nr ew. [...] oraz nr ew. [...], a ścianami z otworami okiennymi położone będą w odległości 15 m, licząc od granicy z działką nr ew. [...], co spełnia wymagania określone w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: r.w.t. Projektowane budynki nie są przesłaniane i nie niosą ograniczeń związanych z przesłanianiem budynków na sąsiednich działkach zgodnie z § 13 r.w.t. Organ wskazał również, że w sprawie spełnione są wymagania § 60 r.w.t. dotyczące zapewnienia czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych co najmniej 3 godziny w dniach równonocy. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego dokonania potencjalnej wycinki drzew, organ wskazał, że co do zasady zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości stanowi przedmiot odrębnego postępowania, a przepisy prawa nie uzależniają udzielenia pozwolenia na budowę od uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew lub krzewów. W opisie do projektu budowlanego podano, że działka objęta inwestycją jest niezadrzewiona. Kwestia dokonania ewentualnej wycinki drzew bez uzyskania zgody właściwego organu nie należy do oceny organu administracji architektoniczno-budowlanej. A. A. i B. B. złożyli skargę na powyższą decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 10 października 2018 r., zarzucając jej naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., przez niepodjęcie czynności zmierzających do wyjaśnienia wszelkich okoliczności związanych z wydaniem przez Starostę Powiatu Wrocławskiego decyzji z 25 maja 2018 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kontrola zaskarżonego aktu wskazuje, iż został on wydany z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 35 p.b. określony został zakres działania organu architektoniczno-budowlanego przy zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę. Nakłada on na organ obowiązek sprawdzenia projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy oraz wymaganiami ochrony środowiska (ust. 1 pkt 1) oraz zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (ust. 1 pkt 2). Przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. należy interpretować systemowo przy uwzględnieniu nie tylko unormowań techniczno-budowlanych, ale także pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., który stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na aktualnej mapie, obejmującej: określenie granic działki lub terenu, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, jak zauważył Sąd, że organ odwoławczy ocenę zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu, o której stanowi art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b., ograniczył do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Kontroli w zakresie spełnienia wymagań wynikających z art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.), dalej: r.s.z.p.b., praktycznie nie przeprowadził, stwierdzając jedynie, że inwestor złożył wniosek wraz z elementami wymaganymi art. 33 ust. 3 p.b., tj. projekt budowlany spełniający wymagania ww. rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko powyższe wyrażone zostało przedwcześnie, bez przeprowadzenia pełnej, a przez to prawidłowej, weryfikacji projektu zagospodarowania terenu pod kątem zgodności z opisanymi przepisami. Do takiej oceny organ odwoławczy, działający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, był zobowiązany także przy uwzględnieniu stawianych w odwołaniu zarzutów odnoszących się do istniejącego na terenie inwestycji zadrzewienia. W tym kontekście Sąd wskazał, że Wojewoda Dolnośląski nie wyjaśnił kwestii istniejącego zadrzewienia na terenie objętym inwestycją, odnosząc się do tego zarzutu organ skupił się bowiem jedynie na wykazaniu braku zależności pomiędzy udzieleniem pozwolenia na budowę a uprzednim uzyskaniem pozwolenia na wycięcie drzew, którego to stanowiska Sąd, jak wyjaśnił, nie kwestionuje. Organ pominął jednak wpływ zgłaszanego przez skarżących drzewostanu na prawidłowość projektu zagospodarowania terenu w kontekście wymogu wykazania w części graficznej ukształtowania zieleni z oznaczeniem istniejącego zadrzewienia podlegającego adaptacji lub likwidacji oraz układu zieleni wysokiej i niskiej, jak też wymogu określenia w części opisowej ukształtowania terenu i zieleni w zakresie niezbędnym do uzupełnienia części rysunkowej. Wojewoda Dolnośląski przyjął oświadczenie projektanta, że działka jest niezadrzewiona, w żaden sposób nie wyjaśniając, dlaczego nie dał wiary twierdzeniom skarżących jako właścicieli nieruchomości sąsiedniej, że w omawianym zakresie stan faktyczny na gruncie odbiega od przyjętego w projekcie. Tymczasem wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu o istnieniu na działce nr ew. [...] około 35 drzew kwestia ta ze względu na wskazane wyżej regulacje wymagała wyjaśniania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ocena dopuszczalności projektowanych prac inwestycyjnych w kontekście przepisów p.b. powinna być dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Okoliczność istnienia lub też nieistnienia drzew na działce ma znaczenie dla podjętego rozstrzygnięcia nie tyle w kontekście wymogu wcześniejszego uzyskania pozwolenia na ich usunięcie, ale ze względu na konieczność odwzorowania istniejących drzew na projekcie zagospodarowania terenu ze wskazaniem projektowanych w tym zakresie rozwiązań (adaptacja lub ich usunięcie). W świetle aktualnie obowiązujących rozwiązań prawnych usunięcie drzew w związku z planowaną budową możliwe jest dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. [...] Sp. z o.o. S.k. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła wyrokowi naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i nieuzasadnione uchylenie decyzji Wojewody Dolnośląskiego; 2) art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania, mimo że stało się ono bezprzedmiotowe, albowiem inwestor w toku realizacji inwestycji, na którą uzyskał pozwolenie na budowę, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zmienił plan zagospodarowania terenu w ten sposób, że zrezygnował z zamierzonej wycinki drzew, o których mowa w skardze odwołujących, a ponadto zmienił przebieg drogi dojazdowej do budowanych budynków na przeciwną stronę działki nr ew. [...] w taki sposób, że droga ta w żaden sposób nie koliduje z rosnącymi na tej działce drzewami - i w związku z tą zmianą inwestor przygotował nowy projekt planu zagospodarowania terenu z naniesionymi nieistotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu i który to projekt zostanie przedłożony organowi nadzoru budowlanego przy zgłoszeniu zakończenia budowy; 3) art. 35 p.b. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. S.k. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła jednocześnie o dopuszczenie dowodu z przygotowanego przez inwestora projektu zmienionego planu zagospodarowania terenu na okoliczność aktualnego zagospodarowania działki nr ew. [...], zmiany przebiegu drogi dojazdowej do budynków i odwzorowania na tym projekcie istniejących drzew, i tym samym zgodności tego projektu z przepisami prawa budowlanego. A. A. i B. B. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnieśli o jej oddalenie. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 13 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Zarzuty postawione Sądowi I instancji pozostają bowiem nieusprawiedliwione w stopniu oczywistym. Przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostawała decyzja, którą organ administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej kasacyjnie spółce pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wewnętrzną infrastrukturą na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]. Sąd I instancji podważył prawidłowość tego rozstrzygnięcia, uznając, że zostało ono podjęte z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 15 k.p.a., co było rezultatem niedopuszczalnego ograniczenia przez organ odwoławczy ustaleń odnośnie do kwestii objętych dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. O ile organ odniósł się do kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, o tyle nie została w sprawie, zdaniem Sądu I instancji, przeprowadzona ocena odpowiadająca zakresowi normowania art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b., a także przepisów r.s.z.p.b., co Sąd bezpośrednio powiązał z odstąpieniem od kontroli, czy przedłożony projekt, sporządzony na aktualnej mapie, obejmuje układ zieleni faktycznie istniejącej na działce inwestycyjnej. Podnoszone w tym zakresie w toku postępowania administracyjnego przez skarżących zastrzeżenia nie zostały zweryfikowane. Skuteczne zakwestionowanie oceny prawnej Sądu w zakresie, w jakim skutkowała ona uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie mogło nastąpić poprzez postawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu naruszenia art. 35 p.b. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak też zarzutu naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 8 i art. 11 k.p.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie nie wskazała w złożonej skardze kasacyjnej, na czym miałoby polegać dopuszczenie się przez Sąd błędnej wykładni, jak też wadliwego zastosowania powołanych wyżej przepisów. Uzasadnienie środka odwoławczego w analizowanym zakresie ogranicza się do wyłącznie sprawozdawczego opisu stanowiska zajętego w sprawie przez Sąd I instancji i objęcia go konkluzją, że zdaniem skarżącej strony, "zaskarżony wyrok jest błędny, a co najmniej bezprzedmiotowy". Zagadnieniu bezprzedmiotowości autor skargi kasacyjnej poświęcił zasadniczą część swoich uwag, niemniej zostały one oparte na założeniu prawnym oczywiście błędnym. Przyznając, że na terenie działki nr ew. [...] w miejscu zaprojektowanej drogi dojazdowej (ciągu pieszo-jezdnego) do budynków znajdują się drzewa, skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że zmieniła plan zagospodarowania terenu w ten sposób, iż zrezygnowała z zamierzonej wycinki drzew, wobec czego nie może być już mowy o niezgodności projektu z przepisami prawa budowlanego. Tak sformułowane stanowisko w żaden sposób nie zostało jednakże uzupełnione o wyjaśnienie, jakie znaczenie procesowe miałaby mieć ta okoliczność dla wyniku sprawy. Postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania pomija w pierwszym rzędzie fakt, iż w postępowaniu prowadzonym przed Sądem I instancji skarżąca kasacyjnie nie powołała się na ww. okoliczność, z którą wiąże bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem została ona powołana dopiero na etapie wniesienia skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał szerzej, na jakiej zasadzie w związku z tym uznaje za uzasadnione zarzucić Sądowi I instancji niezastosowanie przepisu umożliwiającego w sposób formalny zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego. Co jednakże istotniejsze dla oceny nakazującej przyjąć nietrafność postawionego zarzutu, autor skargi kasacyjnej, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., poza zakresem swojej analizy pozostawił całkowicie kwestię związaną z konstrukcją kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości to, że z wyrażonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, iż w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Ocena legalności decyzji oparta jest na badaniu zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu administracji architektoniczno-budowlanej, którego zadaniem w toku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy wnioskowane przez inwestora zamierzenie budowlane w kształcie ujawnionym w przedłożonym projekcie budowlanym spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b. (art. 35 ust. 4 p.b.). Jeżeli przedmiotem wypowiedzi Sądu I instancji mogły być wyłącznie wskazane rozwiązania projektowe, to faktyczny zakres robót budowlanych realizowanych przez inwestora po wydaniu pozwolenia na budowę, w tym decyzja o potrzebie zastosowania zmian projektowych, pozostaje zagadnieniem co do zasady irrelewantnym dla sprawowanej przez sąd kontroli pozwolenia na budowę. Powyższe nakazywało argumentację strony skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie w całości odrzucić, wzgląd na tę ocenę skutkować musiał również nieuwzględnieniem wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z przygotowanego przez inwestora "projektu zmienionego planu zagospodarowania terenu". W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.