II SA/Kr 1525/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: . Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Sędziowie : WSA Paweł Darmoń WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 września 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr [...], Kierownik Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. – w odpowiedzi na pismo R. S. z dnia 10 kwietnia 2018 r. – poinformował R. S., iż nie przysługuje mu status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego przy ul. [...] w K.. W piśmie tym wyjaśniono, kto może zostać uznany za stronę w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, podkreślając, że zamierzenie inwestycyjne polega na realizacji zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, wewnętrznym układem drogowym, naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami, wiatami śmietnikowymi i placem zabaw na dz. nr [...], [...], [...] i wschodniej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Na podstawie przeprowadzonej analizy brak podstaw do przyjęcia, iż opisane zamierzenie inwestycyjne oddziałuje, wprowadza ograniczenia, na użytkowników wieczystych działki nr [...] obr. [...], na której znajduje się nieruchomość położona przy ul. [...] w K.. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2018 r. podkreślono, że działka nr [...] obr. [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem, na którym planowana jest realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym o charakterze wielorodzinnym, położona jest po drugiej stronie ul. [...] w odległości ponad 23 m od granic terenu inwestycji kubaturowej. Oddalenie tej działki, forma, gabaryt i rodzaj projektowanych obiektów budowlanych w ramach planowanej inwestycji objętej postępowaniem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak również wzajemne położenie ww. działek powodują, iż brak podstaw do stwierdzenia, że planowana inwestycja będzie generować oddziaływanie, które rzutowałoby na interes prawny uzasadniający udział R. S. w postępowaniu jako strony. Pismem dnia 23 maja 2018 r. R. S. wniósł odwołanie i wskazał w nim, że pismo organu z dnia 19 kwietnia 2018 r. w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości tj. odmawia dopuszczenia odwołującego się jako strony do przedmiotowego postępowania. Zgodnie zatem z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. od przedmiotowej decyzji przysługuje odwołanie. Odwołujący się zarzucił decyzji naruszenie art. 28 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie polegające na niedopuszczeniu odwołującego się do przedmiotowego postępowania i art. 8 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 17 września 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) – stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ przytoczył art. 134 k.p.a. i wskazał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn podmiotowych, jak też z przyczyn przedmiotowych. Do pierwszej grupy niedopuszczalności odwołania zaliczyć trzeba przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę nie mającą do tego legitymacji (np. przez osobę trzecią), bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W grupie przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym wymienić należy przede wszystkim brak przedmiotu zaskarżenia – np. nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia (np. ze względu na jego niedoręczenie stronom postępowania; czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego, czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. W sytuacji gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia, to znaczy gdy w obrocie prawnym nie ma aktu administracyjnego, brak jest możliwości wniesienia od niego środka zaskarżenia. Pismo Kierownika Referatu Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. 19 kwietnia 2018 r., nr [...], nie stanowi decyzji administracyjnej. W piśmie tym poinformowano R. S., iż nie przysługuje mu status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, wewnętrznym układem drogowym, naziemnymi miejscami postojowymi, chodnikami, wiatami śmietnikowymi i placem zabaw na dz. nr [...], [...], [...] i wschodniej części działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują wydania decyzji o przyznaniu czy też odmowie przyznania statusu strony w prowadzonym postępowaniu, dlatego też pismo z dnia 19 kwietnia 2018 r. nie stanowi decyzji, od której przysługuje odwołanie. Pismem z dnia 9 listopada 2018 r. R. S. wniósł skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art.. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że pismo Kierownika Referatu Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta w K. z dnia 19 kwietnia 2018 r., znak [...], nie stanowi decyzji, podczas gdy pismo to pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach skarżącego w sprawie indywidualnej; 2) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie prawidłowości decyzji I instancji o: odmowie skarżącemu przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy przedmiotowe postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącego oraz braku pouczenia skarżącego, że przedmiotowe "pismo" jest decyzją i służy od niego odwołanie do organu II instancji w terminie 14 dni. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawiania go mocy wiążącej; zarzuty skargi okazały się niezasadne. Przede wszystkim stwierdzić należy, że – jak słusznie przyjął organ odwoławczy – pismo Kierownika Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr [...], o zreferowanej wyżej treści, nie jest decyzją administracyjną z dwóch powodów: po pierwsze, nie ma formy decyzji, a po drugie – i to jest ważniejsze – nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, w której decyzja mogłaby być wydana. Ani w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie ma podstaw do orzekania jakimkolwiek sformalizowanym aktem o tym, czy ktoś jest stroną określonego postępowania jurysdykcyjnego, czy też nie. Innymi słowy, kwestia statusu procesowego podmiotu aspirującego do roli strony sama przez się nie stanowi sprawy administracyjnej – nie stanowi przedmiotu odrębnego rozstrzygnięcia. Jeżeli organ udziela odpowiedzi na pismo wspomnianego podmiotu celem wyjaśnienia mu przyczyn nieuznania go za stronę, to czyni zadość wymogom kultury administrowania; nie wydaje natomiast żadnego aktu, w szczególności decyzji administracyjnej. Jak wyżej wskazano, nie ma możliwości wydawania odrębnego rozstrzygnięcia o tym, czy ktoś jest lub nie jest stroną administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego; właściwie nie ma też specjalnego trybu, w którym ocena w tej mierze, dokonana przez organ pierwszej instancji, mogłaby podlegać autoweryfikacji lub weryfikacji przez organ odwoławczy i ewentualnie – w dalszej perspektywie – przez sąd administracyjny. Niemniej jednak doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych dają jednoznaczne wskazówki co do tego, kiedy – na jakich etapach postępowania – jest ku temu sposobność. Wpierw wchodzi w rachubę moment wszczęcia postępowania przed organem pierwszej instancji (przy czym to dotyczy tylko podmiotu inicjującego czynności jurysdykcyjne), następnie moment ewentualnego uruchomienia postępowania odwoławczego od wydanej w sprawie decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji (organ odwoławczy bada wtedy legitymację podmiotu odwołującego się), wreszcie – ilekroć doszło już do wydania decyzji ostatecznej – moment rozstrzygania o zaistnieniu przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 190/18, CBOSA). Skoro pismo Kierownika Referatu w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2018 r., nr [...], nie jest decyzją, odwołanie od niego nie jest dopuszczalne. Przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności odwołania zachodzi w szczególności wtedy, gdy zaskarżona czynność nie jest decyzją (por. A. Golęba, w: H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 923 oraz powołane tam orzecznictwo). Stwierdziwszy tę przyczynę, organ odwoławczy wydaje postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo zastosowało ten przepis; zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Powyższe uwagi zawierają już odniesienie się do zarzutów skargi, które Sąd uznał za niezasadne. Koncepcja czterech elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej (oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie i podpis) zrodziła się i ma zastosowanie w odniesieniu do zupełnie innych sytuacji – takich, gdy istnieje sprawa administracyjna wymagająca rozstrzygnięcia w drodze merytorycznej decyzji, a organ z takich czy innych przyczyn unika wypowiedzi w przepisanej prawem formie. Kwestia statusu procesowego skarżącego w odnośnym postępowaniu administracyjnym takiej sprawy administracyjnej – co już wyżej wskazano – nie stanowi (nie doszło zatem do naruszenia art. 104 k.p.a.). Organ odwoławczy w założeniu nie mógł naruszyć art. 28 k.p.a., bowiem na tym etapie nie rozstrzygał o tym, czy skarżący jest stroną postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta K., czy też nie. Na marginesie należy dodać, że również niniejszy wyrok nie przesądza – ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym – o legitymacji procesowej skarżącego we wspomnianym postępowaniu. W ocenie Sądu, nie ma też podstaw do zarzucania organom naruszenia art. 8 k.p.a.; wszak organ nie mógł w piśmie niebędącym decyzją pouczyć skarżącego o odwołaniu, skoro odwołanie to w istocie nie przysługiwało. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.