II OSK 3578/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 891/18, w sprawie ze skargi PKP S. A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny I. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 2590,00 (dwa tysiące pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. VII SA/Wa 891/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z dnia [...] stycznia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z [...] czerwca 2016 r., nr [...], Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) nakazał Polskim Kolejom Państwowym S.A. (dalej zwanej "PKP S.A." lub "Spółka") usunięcie w terminie do dnia 31 października 2016r. stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym budynku dworca kolejowego, usytuowanego przy ul. [...] w [...], na działce o nr [...], w obrębie geodezyjnym [...], stanowiącej obszar kolejowy, w celu doraźnego zabezpieczenia konstrukcji ww. budynku przez: zabezpieczenie dachu, polegające na wymianie pokrycia na całej powierzchni dachu; wymianę zniszczonych rynien, rur spustowych i obróbek blacharskich; zabezpieczenie ścian zewnętrznych od wilgoci; zabezpieczenie drewna przed korozją biologiczną; zabezpieczenie otworów okiennych, oraz zakazał użytkowania budynku dworca. Decyzją z [...] sierpnia 2016 r. GINB uchylił ww. decyzję organu I instancji w części wyznaczającej termin wykonania nałożonych obowiązków (w terminie do dnia 31 października 2016 r.) i wyznaczył nowy termin do dnia 31 grudnia 2016 r., zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Była ona następnie kontrolowana przez sądy administracyjne. I tak WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 2348/16 wyrokiem z 17 sierpnia 2017r. oddalił skargę PKP S.A. na tę decyzję, a NSA wyrokiem z 16 maja 2018r. w sprawie II OSK 2946/17 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku . Postanowieniem z [...] lipca 2017 r., nr [...], ŁWINB nałożył na Spółkę grzywnę w wysokości 50 000 zł w celu przymuszenia do wykonania ww. obowiązku. Po rozpatrzeniu zażalenia Spółki, GINB wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...]stycznia 2018 r., utrzymujące w mocy postanowienie ŁWINB. W uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie może badać czy obowiązki, które nie zostały wykonane stanowią mniej czy bardziej istotną ich część. Kwestia braku zasadności wykonywania, nałożonych przez organ nadzoru budowlanego robót, z uwagi na zmianę stanu faktycznego, może być jedynie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego dotyczącego decyzji nakładającej obowiązki, nie zaś przedmiotem postępowania egzekucyjnego. Postanowienie organu wojewódzkiego zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("u.p.e.a."). Organ wskazał, że obowiązek usunięcia nieprawidłowości został nałożony na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Postępowanie w sprawie stanu technicznego dworca kolejowego, ujętego w ewidencji zabytków, prowadzone jest od 2013 r. zaś fakt niewykonania obowiązku został ustalony podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 stycznia 2018 r. Stwierdzenie powyższego stanu zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do działania, adekwatne jest więc nałożenie dotkliwej grzywny. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że załączone do zażalenia dokumenty - potwierdzające podjęcie przez zobowiązaną działań zmierzających do remontu wieży - nie są wystarczające do odstąpienia od nałożenia grzywny. Przyszły remont nie może stanowić argumentu za uwzględnieniem wniosku, ponieważ organ administracji nie może opierać swojego rozstrzygnięcia o deklarowane zdarzenia przyszłe, lecz obowiązany jest uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciły naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; art. 121 § 2 u.p.e.a.; art. 7 § 2 u.p.e.a. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że brak całkowitego wykonania przez Spółkę obowiązku wynikającego z decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości stanowił podstawę dla organu nadzoru budowlanego do orzeczenia, na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a., jednorazowej grzywny w celu przymuszenia w wysokości 50 000 zł. Zdaniem Sądu ŁWINB zastosował się do wytycznych art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., tj. wystawił w dniu 26 kwietnia 2012r. tytuł wykonawczy nr TW 2/2017, który wszczął przedmiotowe postępowanie egzekucyjne, a w samym postanowieniu o nałożeniu grzywny zawarł wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 7 dni ze stosownym pouczeniem. Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że z protokołu z kontroli z 27 czerwca 2017 r. nie wynika, aby jakiekolwiek roboty budowlane przy budynku dworca były realizowane. Za wykonywanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym nie mogą natomiast zostać uznane czynności podejmowane przez skarżącą zmierzające do przystąpienia do wykonywania robót budowlanych takie jak: zabezpieczenie w planie finansowym skarżącej Spółki określonych środków, przeprowadzenie postępowania celem wyboru wykonawcy robót i zawarcie umowy z wykonawcą, dokonanie zgłoszenia robot budowlanych, opracowanie dokumentacji projektowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że decyzja ŁWINB z dnia [...] czerwca 2016 r. określiła termin wykonania obowiązku do dnia 31 października 2016 r. (wydłużony decyzją organu odwoławczego do dnia 31 grudnia 2016 r.). Tytuł wykonawczy nr TW 2/2017 wszczynający postępowanie egzekucyjne wystawiono w dniu 26 kwietnia 2017r., zaś postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w dniu 27 lipca 2017 r. Od daty ostatecznego terminu do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej do daty wydania zaskarżonego postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. minęło 11 miesięcy. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu w pełni uzasadniają działania organu w postępowaniu egzekucyjnym, które zmierzają do wyegzekwowania wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. W skardze kasacyjnej PKP S.A. z siedzibą w Warszawie zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 8 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie w sposób wnikliwy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie, że skarżąca podjęła działania zmierzające bezpośrednio do wykonania nałożonego na nią obowiązku remontu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji; 3) art. 121 § 2 u.p.e.a. przez przyjęcie, że nałożenie grzywny w wysokości 50 tys. zł jest adekwatne do okoliczności sprawy, mimo że organ nie wykazał przyczyn, które zdecydowały o przyjęciu takiej stawki, ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń, niepoddających się kontroli; 4) art. 7 § 2 u.p.e.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, którego rezultatem było nieuzasadnione nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, którego był przez skarżącą realizowany. W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie postanowień organów obu instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podniesiono, że wysokość nałożonej grzywny nie została dostosowana do jej celu. W niniejszej sprawie nie było potrzeby stosowania środków przymusu, ponieważ Spółka od doręczenia jej decyzji ŁWINB z [...] czerwca 2016 r. podejmuje działania zmierzające bezpośrednio do wykonania nałożonego obowiązku. Organ nakładający grzywnę nie wziął pod uwagę złożoności i długotrwałości procesu budowlanego, okoliczności, że budynki wieży ciśnień i dworca kolejowego są ze sobą funkcjonalnie powiązane, co oznacza powierzenie ich remontu jednemu wykonawcy. Spółka wskazała, że 11 października 2016 r. zawarła umowę na opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej na potrzeby wykonania robót budowlanych w obiekcie zabytkowego dworca i wieży ciśnień, zgodnie z decyzją ŁWINB i wytycznymi konserwatora zabytków, na uzyskanie niezbędnych uzgodnień, opinii, decyzji o pozwoleniu na budowę, pełnienie nadzoru autorskiego. W dniu 9 stycznia 2017 r. wykonawca przekazał do Spółki kompletną dokumentację projektowo-kosztorysową, 20 lipca 2017 r. Wojewoda Łódzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego remont dworca kolejowego. W dniu 20 grudnia 2017 r. Spółka zawarła umowę z wykonawcą na remont dwóch obiektów zabytkowych, tj. budynku dworca kolejowego i wieży ciśnień. Teren budowy został przekazany wykonawcy 26 stycznia 2018 r. Zgodnie z umową wykonanie remontu miało nastąpić do 31 maja 2018 r. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że niemożliwość wykonania nałożonego obowiązku w wyznaczonym przez organ terminie nie wynikała ze złej woli Spółki. Organ nałożył grzywnę w maksymalnej wysokości, ale swojego stanowiska szczegółowo nie uzasadnił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.",. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", który stanowi, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Z mocy art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., a więc również przepisy nakazujące organom administracji publicznej podejmować z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1). Przewidziana w art. 121 § 1-4 u.p.e.a. możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego. Niewątpliwie bowiem, w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości nałożenia grzywny czy kary, mamy do czynienia z uznaniem administracyjnym. To zaś wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Niewskazanie przez organ egzekucyjny przesłanek, jakimi kieruje się przy ustalaniu wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia oznaczałoby całkowitą dowolność w ustalaniu wysokości grzywny, a w istocie prowadziłoby do wyłączenia kontroli takich rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. II OSK 510/05; ONSAiWSA 2006 6 poz. 168). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie uzasadnił wysokości grzywny. Organ II instancji stwierdził natomiast, że postępowanie w sprawie stanu technicznego dworca kolejowego prowadzone jest od roku 2013, a fakt niewykonania obowiązku został ustalony podczas oględzin w dniu 12 stycznia 2018r. Budynek ujęty jest w ewidencji zabytków i należy zabezpieczyć go przed dalszą degradacją. Okoliczności te zdaniem organu odwoławczego uzasadniają nałożenie dotkliwej grzywny, a dokumenty potwierdzające podjęcie przez Spółkę działań zmierzających do remontu wieży, jako zdarzenia przyszłe nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji zaakceptował powyższe stanowisko z czym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle okoliczności sprawy nie można się zgodzić. Fakt, że postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego dworca prowadzone było od 2013r. nie jest argumentem przemawiającym za nałożeniem na PKP S.A. najwyższej kary grzywny w celu przymuszenia, ponieważ dopiero w 2016 roku przedmiotowa decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym dworca w [...] stała się ostateczna. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło dopiero 26 kwietnia 2017r., kiedy to został wystawiony tytuł wykonawczy. Poza tym nie można zgodzić się z tym, że podjęte przez zobowiązanego działania mające na celu wykonanie obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego nie mają w tej sprawie znaczenia dla ustalenia wysokości wymierzanej grzywny w celu przymuszenia. Bezsporne jest w tej sprawie, że Spółka podjęła działania na rzecz wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym, mianowicie zawarła umowę z wykonawcą na opracowanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej, uzyskała pozwolenie na budowę, w dniu 20 grudnia 2017r. zawarła umowę na remont budynku dworca kolejowego i wieży ciśnień w [...]. Wreszcie, w dacie wydania postanowienia przez organ II instancji nastąpiło już przekazanie wykonawcy terenu budowy (wg protokołu z dnia 26 stycznia 2018 r.). W świetle powyższego stwierdzić należy, że zobowiązana Spółka podjęła konkretne działania celem wykonania obowiązku wynikającego z decyzji ŁWINB z dnia[...] czerwca 2016 r. i GINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. Okoliczność ta powinna zostać przeanalizowana przez organ w kontekście ustalenia wysokości orzeczonej grzywny. Brak takiej analizy powoduje, że stanowisko GINB uznać należy za arbitralne, co jest niedopuszczalne z uwagi na zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Przedstawione powyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie oznacza, że organ nie mógł w niniejszej sprawie orzec grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości. Powinien jednak swój wybór uzasadnić odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy, w tym do okoliczności podjęcia przez zobowiązaną działań na rzecz wykonania obowiązku. Powinien wyjaśnić, dlaczego mimo podjęcia tych działań, a więc niewątpliwego braku bierności Spółki w tym zakresie, grzywna w maksymalnej wysokości powinna zostać orzeczona. W tym kontekście za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ organ II instancji zaaprobował postanowienie organu I instancji, który także nie rozważył okoliczności związanych z podejmowaniem przez Spółkę działań zmierzających do wykonania obowiązku. Natomiast co do przepisu art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego, zarzut ten jest o tyle chybiony, o ile kwestionuje w zasadność w ogóle orzeczenia grzywny w celu przymuszenia. Jak bowiem trafnie wskazał organ II instancji, w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi: grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym, bardziej dotkliwym dla podmiotu zobowiązanego. Skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja GINB z dnia 16 sierpnia 2016 r. nakazująca usunięcie nieprawidłowości do końca roku 2016, a zadaniem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania tego nakazu, to pierwszym środkiem służącym jego wykonaniu jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Do rozważania pozostaje jedynie wysokości tej grzywny. Wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, w wyniku czego uznał za zasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy GINB uwzględni ocenę prawną i wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim ponownie rozważy, biorąc pod uwagę działania podjęte przez zobowiązaną w celu wykonania obowiązku, wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.