II SA/Rz 1165/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Opioła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg D. U. i A. W. na uchwałę Rady Miasta Krosna z dnia 29 grudnia 2016 r. nr XXXVIII/790/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4; II. zasądza od Rady Miasta Krosna na rzecz skarżących D. U. i A. W. kwoty po 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skarg D. U. i A. W. (dalej w skrócie: "skarżące") reprezentowanych przez adw. D. Z. jest uchwała Rady Miasta [...] (dalej w skrócie: "Rada Miasta") nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] "[...]" ul. [...] (dalej w skrócie: "MPZP"), w części dotyczącej § 15, w którym wyznaczony został teren pod drogę wewnętrzną o symbolu 1.KDW.4. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności uchwały we wskazanym zakresie, zarzucając: 1) naruszenie art. 17 ust. 6 lit. b) tiret 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm. - dalej w skrócie: "u.p.z.p.") poprzez jego niezastosowanie i pominięcie uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi, tj. właścicielkami nieruchomości, na których droga wewnętrzna ma być zlokalizowana, w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego i zmiana sposobu zagospodarowania terenu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę; 2) przekroczenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i zasady racjonalności działania administracji poprzez wyznaczenie pasa gruntu o szerokości 7 metrów z przeznaczeniem pod drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy dotychczasowy dojazd realizowany po drodze o szerokości 3 metrów ustanowionej w formie służebności był dla okolicznych mieszkańców wystarczający, a ustanowienie w MPZP pasa gruntu 1.KDW.4 o szerokości 7 metrów uniemożliwia skarżącym zagospodarowanie swoich nieruchomości zgodnie z ich planami, (D. U. zabudowę wolnej części nieruchomości, natomiast A. W. wybudowanie garażu i dokończenie rozpoczętej wcześniej budowy ogrodzenia). Ustalając tak szeroki pas gruntu przeznaczony pod drogę wewnętrzną w sposób nieuzasadniony i nieracjonalny organ administracji dał prymat interesowi ogólnemu ponad interes indywidualny właścicielek nieruchomości. W uzasadnieniu skarg skarżące wskazały, że w § 15 zaskarżonej uchwały Rada Miasta wyznaczyła tereny dróg wewnętrznych które oznaczone zostały na planie sytuacyjnym symbolami od 1.KDW.1 do 1.KDW.10 z podstawowym przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne wraz z urządzeniami odwodnienia i oświetlenia. W terenach tych obowiązuje zakaz ich obsadzania zwartą zielenią o wysokości powyżej 70 cm w odległości mniejszej niż 10 m od skrzyżowań, oraz zakaz lokalizowania ogrodzeń. D. U. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] stanowiącej działkę nr 694 obręb ewid. [...]. A. W. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] stanowiącej działkę nr 695 obręb ewid. [...]. Po zachodniej części nieruchomości skarżących na szerokości 3 m ustanowiona jest od 1969 r. służebność przejazdu dla nieruchomości sąsiednich. Uchwałą nr [...] z [...] grudnia 2016 r. Rada Miasta [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczyła zachodnią część działki ew. nr 694 na szerokości 7 m, a przy skrzyżowaniu dróg w północno- zachodnim rogu działki na szerokości 11 m, oraz zachodnią część działki ew. nr 695 na szerokości 5 m - pod drogę wewnętrzną oznaczenie 1.KDW.4. Skarżące podniosły, że przed podjęciem uchwały o przeznaczeniu części nieruchomości pod drogę wewnętrzną, organ administracji powinien zgodnie z art. 17 ust. 6 lit. b) tiret 3 u.p.z.p. zasięgnąć opinii właściwego zarządcy (właściciela) nieruchomości. Za zarządców drogi wewnętrznej urządzonej na nieruchomościach prywatnych należy uznać właścicieli gruntów, na których droga ta jest położona. Tymczasem Prezydent Miasta [...] nie uzgadniał projektu MPZP ze skarżącymi, a uzgodnienie to należało uznać za konieczne z uwagi na to, że: - na działce ew. nr 694 w terenie przeznaczonym pod pas drogi wewnętrznej znajduje się od wielu lat na stałe związane z gruntem ogrodzenie, oraz istnieją gęsto nasadzone drzewa i krzewy, dodatkowo północna część działki nadaje się do zabudowany i takie plany miała w stosunku do niej skarżąca, natomiast wskutek przeznaczenia części nieruchomości pod drogę wewnętrzną utraci ona możliwość zabudowy swojej nieruchomości, - w połowie roku 2016 r., przed podjęciem zaskarżonej uchwały, A. W. podjęła kroki prawne i czynności faktyczne zmierzające do zagospodarowania terenu wchodzącego obecnie w zakres pasa gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4. Skarżąca zgłosiła do Urzędu Miasta [...] prace polegające na utwardzeniu terenu poprzez położenie kostki brukowej wraz z obrzeżami, prace te zostały zrealizowane. Obecnie pas przeznaczony pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4 pokrywa się w podjazdem z kostki brukowej zbudowanym przez skarżącą. Skarżące wskazały, że pas gruntu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4 obejmuje również część istniejącego budynku mieszkalnego na działce ew. nr 696. Ponadto skarżąca A. W. stwierdziła, że dokonanie uzgodnienia było również konieczne z uwagi na wielkość działki i sposób jej zagospodarowania, na działce znajduje się bowiem budynek mieszkalny. Wpisanie w MPZP terenu przeznaczonego pod drogę wewnętrzną sięgającego w głąb nieruchomości na odległość 5 m i długości 29,5 m w bardzo istotnym zakresie ogranicza możliwość zagospodarowania znacznej części nieruchomości. Obecnie powierzchnia działki ew. nr 695 wynosi 8 arów, a w przypadku, gdy możliwość zagospodarowania działki zmniejsza się o 1.5 ara, traci ona znacznie na wartości i jej przeznaczeniu. Skarżące podniosły, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, iż naruszenie art. 17 pkt 6, 7 i 8 u.p.z.p., polegające na braku uzyskania przewidzianych w tych przepisach opinii, może stanowić rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością podjętej uchwały. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa poprzez przekroczenie zasad proporcjonalności i racjonalności działania skarżące wskazały, że gmina gospodarując przestrzenią powinna ograniczyć się do ingerowania w prawo własności w niezbędnym minimum oraz podejmować działania racjonalnie. Minimalna szerokość drogi dojazdowej do działek budowlanych oraz budowli i urządzeń z nim związanych została określona w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - na 3 m. Zdaniem skarżących, Rada Miasta wprowadzając do MPZP pas przeznaczony pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4 o szerokości 7 m wykroczyła w sposób rażący poza granice konieczności i racjonalności ingerencji w prawo własności, naruszając zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Skarżące wskazały, że dotychczasowy szlak służebny o szerokości 3 m istniejący od 1969 r., był wystarczający dla mieszkańców, nikt nigdy nie występował z propozycjami poszerzenia drogi służebnej, droga ta służy wyłącznie do przejazdów do miejsc zamieszkania samochodami osobowymi, nikt z osób korzystających z przedmiotowej drogi nie prowadzi przy niej działalności gospodarczej, tak aby jego potrzeby w zakresie dojazdu były zwiększone. Skarżąca A. W. podniosła również, że rozpoczęła budowę ogrodzenia, lecz prace zostały wstrzymane z uwagi na niezgodność przedsięwzięcia z MPZP. Natomiast wcześniej, gdy zgłosiła zamiar budowy garażu, Prezydent Miasta zgłosił sprzeciw z uwagi m. in. na niezgodność z MPZP. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Prezydent Miasta stwierdził, że MPZP został sporządzony zgodnie z zapisami u.p.z.p. Zapewniony został wynikający z przepisów prawa udział społeczeństwa w procedurze sporządzenia ww. planu na etapie przystąpienia do sporządzenia projektu, jak również na etapie wyłożenia do publicznego wglądu. Po podjęciu przez Radę Miasta zaskarżonej uchwały, Wojewoda [...] nie stwierdził naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego i przekazał uchwałę do opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Odnosząc się do zarzutów skarg Prezydent Miasta stwierdził, że skarżące są właścicielkami działek, na części których ustalono służebność przejazdu, a nie zarządcami drogi. W ocenie Prezydenta Miasta, stanowisko zawarte w skargach dotyczące przekroczenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i zasady racjonalności działania administracji również jest niesłuszne. Sama droga wewnętrzna została wyznaczona w sposób racjonalny z wykorzystaniem istniejącej, urządzonej i wykorzystywanej służebności drogowej. Jej szerokość nie mogła zostać ustalona na 3 m, ponieważ zgodnie z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Przy czym dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo - jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów, a szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. W niniejszej sprawie uprawniony projektant uwzględnił zagospodarowanie terenu, natomiast biorąc pod uwagę, że w terenie dopuszcza się realizację urządzeń oświetlenia i odwodnienia, szerokość drogi wewnętrznej została określona na 6 m. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem kwestionowana nią uchwała, w zaskarżonym zakresie, w sposób istotny narusza przepisy prawa – art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W sprawie nie ma wątpliwości, że obie skarżące były uprawnione do wniesienia skargi. Konstruując warunki legitymacji skargowej na uchwałę rady gminy będącą aktem prawa miejscowego zastrzeżono, iż dopuszczalne jest to jedynie wówczas, gdy narusza ona interes prawny podmiotu wnoszącego skargę – art. 101 ust. 1 u.s.g. W realiach niniejszej sprawy zaskarżona uchwała – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – wyznacza teren drogi wewnętrznej o symbolu 1.KDW.4. Skarżąca D. U. jest właścicielką nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] nr [...] stanowiącej działkę nr 694, natomiast skarżąca A. W. jest właścicielką nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej numerem 695. Zaskarżoną uchwałą z [...] grudnia 2016 r. pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4. przeznaczono zachodnią część działki ew. nr 694 na szerokości 7 m, a przy skrzyżowaniu dróg w północno-zachodnim rogu działki na szerokości 11 m, oraz zachodnią część działki ew. nr 695 na szerokości 5 m. Nie ulega zatem wątpliwości, że w omawianym zakresie postanowienia Planu ograniczają sposób zagospodarowania części działek skarżących, a w perspektywie będą stanowić podstawę do pozbawienia ich własności (co do części dziełek). Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących. Przed wniesieniem skargi skarżące wezwały radę do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do meritum. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że stosownie do postanowień § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a Planu minimalna powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej wynosi 8 arów. Z akt sprawy, treści skargi oraz złożonego na rozprawie oświadczenia skarżącej A. W. wynika, że jej działka – nr 695, ma powierzchnię 8,26 a. Uwzględniając konieczność wydzielenia z jej części zachodniej pasa pod drogę wewnętrzną, powierzchnia ta zmniejszy się do około 5 arów. Zdaniem Sądu doprowadzi to do stanu sprzecznego z wyżej powołanym § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a Planu. W tej materii Sąd nie może podzielić stanowiska pełnomocnika organu, który na rozprawie podał, że przepis ten nie obejmuje analizowanej konfiguracji działki 695, albowiem nie jest to działka nowo wydzielana. Wskazał również, że powołany przepis nie dotyczy działek budowlanych już istniejących, które nie będą podlegały podziałowi. W nawiązaniu do tej argumentacji Sąd odnotowuje, że realizacja postanowień skarżonego planu będzie przebiegała przy zastosowaniu postanowień ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U 2018r. poz. 2204 ze zm.; dalej: "u.g.n.") Teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną zgodnie z Planem, będzie musiał zostać wydzielony z działki 695 w trybie art. 93 u.g.n. Podział musi być przy tym zgodny ze wszystkim postanowieniami planu – art. 91 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. W analizowanym układzie faktycznym wydzielenie ternu pod drogę wewnętrzną 1.KDW.4. z działki 695 spowoduje stan sprzeczny z § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a Planu. Działka ta zostanie poddana procedurze podziałowej, wskutek której powstaną dwie nowo wydzielone działki: działka obejmująca teren przeznaczony pod drogę wewnętrzną i działka obejmująca teren części dawnej działki 695, bez uwzględnienia terenu przeznaczonego pod tę drogę. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdza, że § 15 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim wyznacza teren drogi wewnętrznej 1.KDW.4. jest sprzeczny z § 7 ust. 3 pkt 7 lit. a, co z kolei przekłada się na naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd jako naruszenie prawa – art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. ocenia brak zwymiarowania drogi wewnętrznej w części tekstowej planu. Część tekstowa planu - § 15 ust. 3 – ogranicza się do stwierdzenia: "ustala się szerokość terenów, o których mowa w ust. 1 (tereny dróg wewnętrznych) w liniach rozgraniczających zgodnie z rysunkiem planu, z poszerzeniem w rejonie skrzyżowań i planów manewrowych". Rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000; 1 milimetr to 2 metry. W konsekwencji, ustalenie szerokości drogi wewnętrznej, i co za tym idzie, powierzchni terenu wydzielonego z działek 694 i 695 pod tę drogę, jest właściwie niewykonalne. Sąd nie akceptuje stanowiska, że dokładne parametry drogi będę ustalone w przyszłości przez podmioty dysponujące odpowiednia wiedzą i instrumentarium technicznym. Szerokość drogi wewnętrznej, w sytuacji gdy jej wydzielenie wpływa na interesy podmiotów trzecich, powinna zostać określona w sposób jednoznaczny, pozwalający na jej zwymiarowanie bez uciekania się do wykorzystywania fachowej wiedzy i narzędzi. Skarżące, jako podmioty niefachowe, nie są w stanie precyzyjnie ustalić, jaka część ich działek została przeznaczona pod drogę wewnętrzną i tym samym w jakim zakresie ich własność została ograniczona. Rozbieżności w tym zakresie ujawniły się już przy prezentacji stanowiska stron: organ przyjmuje, że szerokość planowanej drogi wynosi 6 metrów, natomiast skarżące wywodzą, że szerokość drogi będzie wynosić od 7 do 11,5 metra. Odnotować należy, że w okolicy skrzyżowania z drogą 1.KDD.2 szerokość drogi 1.KDW.4. ulega zwiększeniu, jednakże z treści planu nie da się owego poszerzenia sparametryzować. Sąd stoi na stanowisku, że pewność obrotu prawnego, jak również konieczność zagwarantowania podmiotom, których interesy prawne zostają treścią uchwały naruszone, wymagają jednoznacznego określenia ich sytuacji prawnej. Aby do tego doszło, w części tekstowej planu należy określić przynajmniej maksymalne i minimalne parametry drogi wewnętrznej. Sąd nie podzielił zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 17 ust. 6 lit. b tiret 3 u.p.z.p. Skarżące nie są zarządcami drogi w rozumieniu powołanego przepisu, a zatem uzgadnianie z nimi treści planu nie było wymagane. Z podanych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku – art. 147 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.