I GSK 2752/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 627/17 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 627/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę A. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w realiach przedmiotowej sprawy, ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 2 i 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U.2017.1778 ) – "u.s.u.s.", nie budzi zastrzeżeń. Poprawności tej oceny nie kwestionowano również w skardze. Bezsprzecznie z akt sprawy nie wynika, aby Naczelnik Urzędu Skarbowego w Opolu Lubelskim lub komornik wydał orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego bezskuteczność, czy też wydano jakiekolwiek inne orzeczenie stwierdzające brak majątku skarżącej, z którego można prowadzić egzekucję, czego wymaga art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Przeciwnie, na nieruchomości, której właścicielką jest skarżąca zabezpieczono spłatę należności z tytułu składek poprzez dokonanie wpisów hipoteki przymusowej. Brak jest także podstaw do uznania, że wystąpiły inne okoliczności pozwalające na ustalenie nieściągalności składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 1-4b i pkt 6 u.s.u.s. Wbrew przekonaniu skarżącej nie ma także podstaw do umorzenia przedmiotowych należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U.2003.141.1365) – dalej "rozporządzenie". Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżącej nieustalenia w sposób należyty jej sytuacji materialnej i zaniechania rzetelnej analizy sprowadzającej się do oceny, czy opłacenie składek pozbawiłoby ją i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do jednoznacznych wniosków, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji finansowej skarżącej. Skarżąca, pomimo wystosowanego wezwania, nie przedstawiła natomiast zeznania, informacji czy też oświadczenia o dochodzie osiągniętym przez jej męża z działalności gospodarczej w 2015 r. Organ ustalił m.in., że jedynym źródłem utrzymania rodziny jest prowadzona przez męża skarżącej działalność gospodarcza, która jednak nie przynosi dochodów, lecz straty. Jednocześnie jednak pomimo braku dochodów z działalności męża skarżącej oraz braku dochodów po stronie skarżącej i jej córki, regulowane są opłaty związane ze stałym utrzymaniem, takie jak wydatki na jedzenie, ubranie, środki higieniczne, czy lekarstwa. Oprócz tego skarżąca i jej rodzina ponoszą koszty mediów. Dodatkowo rodzina spłaca kredyt bankowy. Wszystkie opłaty oraz raty kredytu bankowego regulowane są na bieżąco i nie ma z tego tytułu zadłużenia. Zdaniem Sądu I instancji, w kontekście powyższego, organ miał usprawiedliwione powody, dla których za niewiarygodne uznał informacje o posiadanych zasobach finansowych. Niejasny jest powołany w skardze argument dotyczący zachowania minimum socjalnego. Wspomniane przepisy ustawy oraz rozporządzenia w żadnej mierze nie nakazują uwzględniać tej przesłanki i nie traktują jej jako wskaźnika dla oceny sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o umorzenie należności z tytułu składek. Zdaniem Sądu trafnie, jako budzącą wątpliwości, organ przedstawił przekazaną przez skarżącą w oświadczeniu informację o dokonywaniu spłat na poczet rat kredytowych w wysokości po 524,60 zł miesięcznie z pieniędzy otrzymanych w ramach pożyczek prywatnych, których spłata odbywa się w okresie letnim w ramach prac dorywczych na polu. W szczególności skarżąca nie wyjaśniła od kogo konkretnie pożycza pieniądze, w jakich kwotach i terminach. Nie wskazała także dokładnie kiedy, gdzie i jakie kwoty odpracowała. Nie podała jakichkolwiek bardziej szczegółowych informacji dotyczących pożyczanych i następnie odpracowywanych kwot pieniężnych, które mogłyby z jednej strony uwiarygodnić jej twierdzenia, z drugiej zaś umożliwić ich weryfikację przez organ rentowy. Skarżąca nie przedstawiła także żadnych dowodów na poparcie swych twierdzeń takich jak pokwitowania udzielonych pożyczek, czy choćby oświadczenia osób udzielających pożyczki. W sprawie nie ma także podstaw do zastosowania § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia. Skarżąca po powodzi w 2010 r. otrzymała środki finansowe przeznaczone na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu jednorodzinnego, zasiłki celowe oraz okresowe z pomocy społecznej, otrzymała także pożyczkę na wznowienie działalności gospodarczej. Wnioskodawczyni wznowiła prowadzenie działalności gospodarczej po powodzi i wyrejestrowała tę działalność 1 października 2014 r. Analogicznie Sąd ocenił możliwość wypełnienia hipotezy § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wprawdzie analiza akt administracyjnych potwierdza problemy zdrowotne skarżącej, niemniej jednak nie wykazała, że jest dotknięta przewlekłą chorobą pozbawiającą ją możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W rozpoznawanej sprawie nie było także mowy o konieczności opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. 2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co skutkowało nierzetelnym ustaleniem sytuacji materialnej skarżącej oraz jej rodziny w oderwaniu od obiektywnych kryteriów takich jak minimum socjalne i minimum egzystencji oraz w oderwaniu od wysokości zadłużenia skarżącej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającym się w tym, że organ rozpatrując niniejszą sprawę nie wykazał inicjatywy zmierzającej do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sytuacji gdy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, powziął wątpliwości co do okoliczności podawanych przez skarżącą w odpowiedzi na jego wezwanie do przedłożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nie prowadzącej działalności gospodarczej oraz zeznania podatkowego za 2016 r., co doprowadziło do oparcia rozstrzygnięcia na domniemaniach organu lub okolicznościach podawanych przez skarżącą w toku pierwotnego postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zakład stwierdził, że podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty pozbawione są uzasadnionych podstaw prawnych. W związku z tym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. 4.2. Autor skargi kasacyjnej postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności organu odwoławczego nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przejawiającym się w dowolnej ocenie zebranego materiału dowodowego, co skutkowało nierzetelnym ustaleniem sytuacji materialnej skarżącej oraz jej rodziny w oderwaniu od obiektywnych kryteriów takich jak minimum socjalne i minimum egzystencji oraz w oderwaniu od wysokości zadłużenia skarżącej oraz w tym, że organ nie wykazał inicjatywy zmierzającej do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sytuacji gdy powziął wątpliwości co do okoliczności podawanych przez skarżącą. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy nie można było uznać za usprawiedliwione. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy administracji publicznej w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie administracyjne, a Sąd I instancji, dokonując kontroli judykacyjnej, prawidłowo stwierdził, że w aspekcie procesowym działania organu były prawidłowe i zgodne z naczelnymi zasadami tego postępowania. 4.3. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja oparta na uznaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o ile ziści się jedna z przesłanek, o jakich mowa w ust. 3 powołanego przepisu. Nadto, stosownie do art. 28 ust. 3a powołanej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określa § 3 rozporządzenia. Organ, z uwagi na użyte w tych przepisach słowo "może" ma swobodę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, co oznacza, że może odmówić umorzenia zaległości nawet wówczas, gdy strona wykaże istnienie podstawy do umorzenia zaległości lub też wykaże jej istnienie w stopniu niezadowalającym – decyzja o umorzenie składek nie jest decyzją związaną. Innymi słowy nawet zaistnienie przesłanek, o jakich mowa w § 3 powołanego rozporządzenia nie przesądza jeszcze o pozytywnym załatwieniu wniosku zobowiązanego. W pierwszym etapie postępowania z wniosku o umorzenie należności składkowych organ bada, czy w ogóle występują przesłanki do umorzenia należności. W celu ustalenia istnienia ww. przesłanek konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, określenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami oraz sytuacji rodzinnej i zdrowotnej osoby zobowiązanej. Ustalając istnienie przesłanek organ bierze pod uwagę aktualną sytuację życiową i majątkową osoby wnoszącej o umorzenie zaległości. Jeśli żadna z tych przesłanek nie zostanie spełniona organ bezwzględnie zobowiązany jest odmówić przyznania ulgi. W przypadku ustalenia zaistnienia którejś z wymienionych w przepisach prawa przesłanek umorzenia należności, postępowanie wchodzi w drugi etap – uznania administracyjnego, tj. możliwości wyboru określonego kierunku rozstrzygnięcia. Z treści wyżej zacytowanych przepisów wynika bowiem, że dopiero na tym etapie postępowania organ korzysta ze swobody uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ ma prawo wyboru rozstrzygnięcia, może zatem w przypadku stwierdzenia przesłanki uwzględnić wniosek lub odmówić jego uwzględnienia. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś decyzja winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Dążąc do załatwienia sprawy organ zobowiązany jest też mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Dokonując tych czynności organy podatkowe muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a., tj. ocenić na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów, by nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny, m.in. logiki, doświadczenia życiowego, wszechstronności. W oparciu o wskazane przepisy organ odmówił umorzenia przedmiotowych zaległości. Po zebraniu materiału dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wyżej określone przesłanki umorzenia należności, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko organu. 4.4. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że skarżąca wprawdzie ma utrudnione spłacanie zaległych należności, lecz nie wykazała, aby zapłata tych należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niej i jej rodziny. Jedynym źródłem utrzymania rodziny jest prowadzona przez męża skarżącej działalność gospodarcza, która jednak nie przynosi dochodów, lecz straty. Jednocześnie jednak pomimo braku dochodów z działalności męża skarżącej oraz braku dochodów po stronie skarżącej i jej córki, regulowane są opłaty związane ze stałym utrzymaniem, takie jak wydatki na jedzenie, ubranie, środki higieniczne, czy lekarstwa. Oprócz tego skarżąca i jej rodzina ponoszą koszty mediów. Dodatkowo rodzina spłaca kredyt bankowy. Wszystkie opłaty oraz raty kredytu bankowego regulowane są na bieżąco i nie ma z tego tytułu zadłużenia. W ocenie organu złożone do sprawy dokumenty nie pozwalają uznać, że ze względu na stan zdrowia strona jest całkowicie i trwale niezdolna do pracy lub, że z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny nie ma ona możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Organ ustalił ponadto, że po powodzi w 2010 r. skarżąca otrzymała środki finansowe przeznaczone na pokrycie kosztów związanych z odbudową domu jednorodzinnego, zasiłki celowe oraz okresowe z pomocy społecznej, otrzymała także pożyczkę na wznowienie działalności gospodarczej. Wnioskodawczyni wznowiła prowadzenie działalności gospodarczej po powodzi i wyrejestrowała tę działalność 1 października 2014 r. Decyzją z 20 czerwca 2010 r. Zakład umorzył część zaległości figurujących na koncie rozliczeniowym skarżącej, to jest zaległości, których nie opłacenie było następstwem powodzi. Zdaniem organu nie jest następstwem powodzi zadłużenie za okres sprzed zaistnienia tego zdarzenia. 4.5. Przedstawione powyżej okoliczności świadczą o tym, że rozstrzygnięcie organu zostało poprzedzone analizą sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej skarżącej, a tym samym organ wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku – wszechstronnego rozważenia przesłanek umorzeniowych. To, że wynik tego postępowania nie dał skarżącej oczekiwanego rezultatu nie świadczy jeszcze o tym, że doszło do naruszenia przepisów prawa regulujących tę materię. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej wymaga podkreślenia, że to na wnioskującym o umorzenie zaległych składek ciąży obowiązek przedstawienia i wykazania swojej sytuacji rodzinnej i majątkowej. Przepis art. 7 k.p.a. nie może być rozumiany jako zwalniający stronę z obowiązku wykazywania inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Specyfika postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie polega na tym, że postępowanie to jest wszczynane z inicjatywy strony. Dotyczy jej indywidualnej sytuacji (w ramach badania istnienia ważnego interesu), której organ z urzędu nie może ustalić, nie posiada bowiem stosownych uprawnień, a przede wszystkim wiedzy o sytuacji życiowej wnioskodawcy. Postępowanie wszczęte wnioskiem strony o udzielenie ulgi w spłacie należności publicznoprawnych (tu: składek na ubezpieczenie społeczne) nie jest postępowaniem, w którym w ramach realizacji zasady prawdy obiektywnej organ ma możliwość samodzielnie z urzędu, bez udziału strony dokonać ustaleń, zebrać wszelkie dowody i dokonać ich oceny. W postępowaniu takim, jak niniejsze nie istnieją obiektywne okoliczności, tylko subiektywne, określające sytuację faktyczną konkretnego wnioskodawcy, jego ważny interes. Ciężar dowodzenia zdecydowanie przesuwa się na zobowiązanego. W interesie strony leży podanie do wiadomości organów wszystkich istotnych okoliczności sprawy i dopilnowanie utrwalenia ich w dokumentach. Skarżąca nie określiła natomiast w sposób pełny i jednoznaczny swojej sytuacji majątkowej, a przede wszystkim nie uprawdopodobniła źródeł, z których pokrywane są wydatki rodziny, nie przedstawiła zeznania, informacji czy też oświadczenia o dochodzie osiągniętym przez jej męża z działalności gospodarczej w 2015 r. Dodatkowo nie wyjaśniła dlaczego pełnoletnia córka skarżącej, pozostająca z rodzicami we wspólnym gospodarstwie domowym, mimo trudnej sytuacji finansowej rodziny, pozostaje na utrzymaniu rodziców i nie jest osobą czynnie poszukującą zatrudnienia. Same oświadczenia natomiast, nie mogą stanowić podstawy do przyznania ulgi. W tej sytuacji organ mógł powziąć wątpliwość, co do rzeczywistej sytuacji materialnej skarżącej i podstaw do definitywnego uwolnienia skarżącej od ponoszenia zobowiązań. Należy bowiem pamiętać, że kryterium oceny w tym zakresie wyznacza § 3 rozporządzenia, zaś obowiązek wykazania istnienia przesłanek spoczywa na podmiocie ubiegającym się o umorzenie zaległości. Innymi słowy skarżąca nie mogła skutecznie uwolnić się od wykazania istnienia przesłanek uzasadniających umorzenie zaległości i w tym zakresie przerzucić ciężar dowodu na organ. W konsekwencji w sytuacji, w której istnieją wątpliwości, co do rzeczywistych możliwości płatniczych skarżącej przez nieuprawdopodobnienie źródeł i wysokości uzyskiwanych dochodów nieuzasadniony jest zarzut oceny sytuacji materialnej zobowiązanej w oderwaniu od minimum socjalnego i minimum egzystencji. Podsumowując, za niezasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej. 4.6. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.