IV SA/Wa 2310/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...], z [...] czerwca 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. L. od decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., odmawiającej odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej w wysokości 661.161,00 zł za magazynowanie odpadów bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania na terenie posesji w Z. przy ul. [...] w 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2017 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] , z [...] listopada 2016 r., o wymierzeniu B. L. prowadzącemu działalność gospodarczą pn.: Usługi Transportowe – [...] B. L. z siedzibą w Z., opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za 2015 r. z tytułu magazynowania odpadów bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania na terenie posesji w Z. przy ul. [...], w kwocie 661.161,00 zł. Pismem z 3 lutego 2018 r., doprecyzowanym pismem z 12 marca 2018 r., B. L. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej w wysokości 661.161,00 zł za magazynowanie odpadów bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania na terenie posesji w Z. przy ul. [...] w 2015 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wszystkie odpady zostały uprzątnięte pod koniec 2017 r., zaś trudna sytuacja majątkowa oraz zdrowotna nie pozwala na uiszczenie tak dużej opłaty. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2018 r., Marszałek Województwa [...] odmówił odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej w wysokości 661.161,00 zł za magazynowanie odpadów bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania na terenie posesji w Z. przy ul. [...] w 2015 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. L.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie wskazało na przepis art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2018 r. poz. 799 ze zm.), dalej poś, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Wysokość należnej opłaty ustala we własnym zakresie podmiot korzystający ze środowiska i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, przy czym zobowiązanie to powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, tj. z dniem, w którym podmiot zaczyna korzystać ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia (art. 284 ust. 1 poś w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. ordynacja podatkowa - tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.). Zgodnie z art. 285 ust. 2 poś podmiot korzystający ze środowiska wnosi opłatę za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku. Zatem, Kolegium wskazało, że obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej i termin jej realizacji wynika wprost z przepisów ustawy prawo ochrony środowiska, bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji. Decyzja, którą wydaje organ ma charakter decyzji deklaratoryjnej. To oznacza, że decyzja taka nie tworzy nowego zobowiązania, lecz potwierdza stan istniejący w przeszłości. Wszczęcie postępowania w tych sprawach z urzędu i wydanie przez właściwy organ decyzji o charakterze deklaratoryjnym następuje dopiero w przypadku braku realizacji powyższego obowiązku. W przypadku B. L., decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2016 r., utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z [...] stycznia 2017 r., była decyzją, która jedynie potwierdzała, że w związku z korzystaniem ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia B. L. zobowiązany jest do uiszczenia podwyższonej opłaty w kwocie 661.161 zł wraz z odsetkami. Zgodnie z art. 317 ust. 1 poś termin płatności opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnej kary pieniężnej odracza się na wniosek podmiotu korzystającego ze środowiska obowiązanego do ich uiszczenia, jeżeli realizuje on terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn ponoszenia podwyższonych opłat albo kar w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku. Na podstawie zaś art. 318 ust. 1 poś, wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Z art. 47 § 3 ordynacji podatkowej wynika natomiast, że jeżeli podatnik jest obowiązany sam obliczyć i wpłacić podatek, za termin płatności uważa się ostatni dzień, w którym zgodnie z przepisami prawa podatkowego wpłata powinna nastąpić. Zgodnie z art. 318 ust. 6 poś właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia odroczenia terminu płatności opłaty lub kary, jeżeli nie są spełnione warunki odroczenia określone ustawą. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że B. L. zobowiązany był, z mocy prawa, do uiszczenia kwoty 661.161,00 zł do dnia 31 marca 2016 r. i do tego dnia również mógł złożyć wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty za korzystanie ze środowiska bez wymaganego zezwolenia. Z akt sprawy jednak wynika, że wniosek taki został złożony dopiero w dniu 3 lutego 2018 r., a sprecyzowany pismem z 22 lutego 2018 r. Powyższe oznacza, że wnioskodawca nie zachował terminu wskazanego w art. 318 ust. 1 poś. Tym samym nie można uznać, aby decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] naruszała prawo. Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania, iż stanowisko, że termin z art. 318 ust. 1 poś jest terminem materialno-prawnym jest w orzecznictwie i doktrynie kwestią sporną, należy wskazać, iż kwestia charakteru terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Jak wyżej wykazano, B. L. składając wniosek o odroczenie terminu płatności nie zachował terminu wskazanego w art. 318 ust. 1 poś. Złożenie wniosku z zachowaniem terminu wskazanego w art. 318 ust. 1 poś jest natomiast jednym z warunków odroczenia płatności. Jego niespełnienie powoduje, że organ orzekający w sprawie nie może wydać innej decyzji niż odmówić odroczenia terminu płatności opłaty, do czego zobowiązuje ust. 6 art. 318 poś. Dalej Kolegium wskazało, że nawet gdyby uznać, iż termin wskazany w art. 318 ust. 1 poś jest terminem procesowym, który należy przywrócić na prośbę zainteresowanego (na podstawie art. 58 § 1 k.p.a.), to B. L. nie dopełnił warunków, które umożliwiłyby rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby B. L., składając wniosek o odroczenie terminu płatności, złożył wniosek o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku. Z akt sprawy nie wynika również, aby dokonał czynności, dla której określony był termin, tj. aby dokonał opłaty, o której mowa w art. 318 ust. 2 poś. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r., wniósł B. L. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 317 i 318 poś, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarżący nie dopełnił terminu określonego w ww. przepisach. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że organy były informowane o fakcie usunięcia w całości odpadów z posesji, jeszcze przez złożeniem wniosku. Zdaniem skarżącego bezprzedmiotowe jest opisywanie we wniosku, ani realizowanego przedsięwzięcia, ani jego harmonogramu, czy wreszcie etapów jego realizacji, skoro wszystkie odpady zostały odpowiednio wcześniej usunięte. Jednocześnie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko co do uchybienia terminu. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zwrot kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu, sąd, stosownie do treści art. 134 p.p.s.a. nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Oceniając zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem decyzja będąca przedmiotem skargi narusza prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Jak wynika z materiału dowodowego, Marszałek Województwa [...] decyzją Nr [...], z [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 1 poś wymierzył skarżącemu prowadzącemu działalność pod nazwą: Usługi Transportowe – [...] B. L., ul. [...], [...]-[...] Z. (Regon: [...]), opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska za 2015 rok z tytułu magazynowania odpadów bez decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania na terenie posesji w Z. przy ul. [...], w kwocie 661.161,00 z wraz z odsetkami. Wnioskiem z 3 lutego 2018 r. skarżący wniósł o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej ustalonej ww. decyzją. Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 318 ust. 6 poś, która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2018 r., odmówił skarżącemu odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej. Orzekające w sprawie organy uznały, że art. 318 ust. 1 poś nie przewiduje odroczenia opłat podwyższonych na wniosek złożony po upływie terminu, w którym powinny być one uiszczone. Jednocześnie organy ustaliły, że termin, w którym opłata podwyższona powinna była być uiszczona upłynął 31 marca 2016 r. Zgodnie z art. 318 ust. 1 poś wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Pomiędzy skarżącym a organami orzekającymi w sprawie istnieje spór co do charakteru terminu, o którym mowa w ww. przepisie. W ocenie organów, termin ten ma charakter materialnoprawny, natomiast w ocenie skarżącego termin ten ma charakter procesowy. Sąd zauważa, że faktycznie, wątpliwości w doktrynie i w orzecznictwie wzbudza ocena charakteru terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty bądź kary, a mianowicie czy jest on terminem materialnoprawnym, czy też formalnoprawnym. Uznanie procesowego charakteru terminu umożliwi stronie skorzystanie z przepisu art. 58 k.p.a. i wystąpienie z wnioskiem o przywrócenie terminu. W komentarzu do art. 318 ustawy - Prawo ochrony środowiska autorstwa Krzysztofa Gruszeckiego, autor stwierdza, że "Kolejnym istotnym zagadnieniem z punktu widzenia procesowego jest charakter prawny terminu, w jakim powinien być złożony wniosek o odroczenie terminu płatności opłat albo kar pieniężnych za korzystanie ze środowiska, o którym mowa w art. 318 ust. 1 p.o.ś. W zależności bowiem od tego, czy ma on charakter procesowy, czy materialnoprawny, różnie będą się przedstawiać konsekwencje jego przekroczenia. W przypadku przyjęcia, że termin ma charakter materialnoprawny, naruszenie skutkowałoby umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. Natomiast ustalenie, że termin ten ma charakter procesowy, umożliwiłoby w przypadku przekroczenia jego przywrócenie na zasadach określonych w art. 58 k.p.a. Z uwagi natomiast na regułę, że obowiązek uiszczenia opłat za korzystanie ze środowiska wynika z mocy samego prawa, a kar pieniężnych - z decyzji administracyjnej, wymierzającej karę pieniężną za określony okres, przekroczenie tego terminu może być częstym zjawiskiem. Dlatego dokonując oceny jego charakteru, jeszcze raz należy przypomnieć, że został on zamieszczony w przepisie typowo procesowym. (...) opłaty za korzystanie ze środowiska oraz kary pieniężne są instrumentami o charakterze finansowym - swoim charakterem zbliżonymi do zobowiązań podatkowych (uwaga ta w głównej mierze odnosi się do opłat). W związku z tym w pewnych sytuacjach per analogiam można odwoływać się do rozwiązań wypracowanych w zakresie prawa podatkowego, a w szczególności - ordynacji podatkowej, która w art. 67a § 1 wprowadziła instytucję odroczenia terminu płatności podatku lub rozłożenia go na raty. Okoliczności te przemawiają za procesowym charakterem terminu złożenia wniosku o odroczenie". "(...) kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, uważam jednak, że termin złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności kary pieniężnej lub opłaty podwyższonej ma charakter procesowy. Za przyjęciem takiego rozwiązania przemawiają również względy pragmatyczne, pozwalające na uelastycznienie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej kategorii spraw, co może wpłynąć na poprawę stanu środowiska, gdyż zwiększy się szansa na realizację przedsięwzięć usuwających przyczynę wymierzenia kar pieniężnych lub ponoszenia opłat podwyższonych". Podobne stanowisko w tym zakresie zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1729/10 (LEX nr 1152016), na który powołał się w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze skarżący. W wyroku tym, NSA zawarł tezę, że termin z art. 318 ust. 1 p.o.ś. nie jest terminem materialnoprawnym. Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie w pełni przychyla się do stanowiska, że termin z art. 318 ust. 1 poś ma charakter procesowy, w konsekwencji czego, strona może na podstawie art. 58 k.p.a. wystąpić z wnioskiem o jego przywrócenie. Sąd analizując wniosek skarżącego z 3 lutego 2018 r. wszczynający postępowanie w przedmiotowej sprawie zauważa, że jest w nim mowa nie tylko o "żądaniu wycofania kary pieniężnej". Skarżący informuje także, że w 2015 r. doznał udaru, z uwagi na stan zdrowia nie mógł uzyskać zezwoleń w 2015 r., nie mógł sprzątnąć nieruchomości. Dołączone do wniosku dokumenty dotyczące jego stanu zdrowia wskazują, że po udarze jakiego doznał skarżący jest on całkowicie niezdolny do pracy. Organ dostrzegając, że wniosek jest złożony po terminie, winien informacje dotyczące stanu zdrowia skarżącego w nim zawarte interpretować jako wniosek o przywrócenie terminu z art. 318 ust. 1 poś. Wniosek o przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności nie zawsze musi być wyrażony wprost. Można go wyinterpretować, zwrócić się do strony o jego potwierdzenie, zwłaszcza gdy w okresie do 31 marca 2016 r. skarżący był w stanie po udarze mózgu z deficytem neurologicznym znacznie upośledzającym sprawność organizmu. W stanie faktycznym przedstawionym we wniosku, należy uznać, że skarżący z uwagi na stan zdrowia nie mógł wykonać określonych czynności związanych z prowadzoną wcześniej działalnością gospodarczą, w tym złożyć w terminie wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności rozpozna wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej po jego ewentualnym doprecyzowaniu. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.